Комментарии к законопроекту Украины о люстрации

Богдан Витвицкий (Бывший федеральный прокурор и помощник генерального прокурора США, Министерство юстиции США, Нью-Джерси, США)

«Плохой» закон о люстрации хуже, чем отсутствие закона о люстрации как такого. В своем нынешнем виде, украинский проект закона о люстрации вызывает многие серьезные замечания. Эти замечания возникают главным образом потому что законопроект нарушает основные положения, содержащиеся в Рекомендациях Совета Европы, касающихся законов о люстрации; потому как, в общем, проект закона в очень важных аспектах является нецелесообразным. Согласно данным всех опросов общественного мнения то, что сейчас действительно нужно Украине - это значительное снижение уровня коррупции, а не «посткоммунистический» подход к процессу люстрации.

Историческая справка

В Восточной Европе, законы о люстрации, которые были приняты и выдержали конституционные тяжбы, в 1991 году были приняты в Чехословакии, в 1994 году в Венгрии и в 1997 году в Польше. Во всех странах, принявших законы, - опять таки, все они были приняты в 1990-х годах, - наблюдалась, по крайней мере, некоторая эффективность люстрации, а именно в Албании, Болгарии, Румынии, Латвии, Литве и Эстонии. Все эти законы имели сравнительно узкую и конкретную направленность: все были сосредоточены на демонстрации и отстранении определённых лиц от занимаемой государственной должности, которые были членами коммунистических спецслужб или их сотрудниками или информаторами. С помощью некоторых из этих законов также стремились устранить от должности чиновников Коммунистической партии и соответствующих организаций.

Выдвигались различные аргументы, выдвинутые в поддержку законов о люстрации, но, возможно, следующие три аргумента являлись наиболее важными. Во-первых, профилактический аргумент. Поскольку «посткоммунистические» формы демократии были чрезвычайно «хрупкими», и общественность все еще беспокоилась о негласном продолжении старых коммунистических методов, люстрация являлась необходимым средством защиты государства и демократии в целом. Люстрация вынуждала всех кандидатов на государственную должность и чиновников раскрывать все свои личные данные, и создавать сдержанную бюрократическую процедуру для фильтрования людей, связанных с тайной полицией или партийными структурами. Второй аргумент – это шантаж. Сторонники люстрации утверждали, что люди, связанные в прошлом с тайной полицией, и которые сейчас занимают важные должности, подвергались шантажу, тем самым люстрация была представлена ​​как необходимое средство для защиты общественной безопасности и демократии путем обеспечения защиты государственных чиновников от шантажа. Третий аргумент – расширение прав общественности, т.е., необходимо было сделать работу государственных учреждений более прозрачной, люстрация расширила бы права граждан и повысила доверие общественности к новым, демократическим политическим институтам.

Все эти законы, в большей или меньшей степени, являлись спорными. Возможно, отчасти потому, что в этой полемике, Совет Европы решил противостоять процессу люстрации и разработке стандартов для законов, которые «навязывали» люстрацию.

Стандарты Совета Европы

В 1996 году Парламентская ассамблея Совета Европы рассмотрела и озвучила основополагающие принципы, которых должен придерживаться любой закон о люстрации в посткоммунистических странах и страны Восточной Европы. Кроме того, ассамблея предложила ряд конкретных "Рекомендаций по обеспечению соответствия требованиям государства, основанного на верховенстве права, законов о люстрации и аналогичных административных мер". Парламентская ассамблея, док. № 7568, от 03.06.1996 (далее "документ 7568").

В Резолюции 1096 "О мерах по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем" принятой 27 июня 1996, ПАСЕ непосредственно касается таких административных мер как люстрации и декларирует, что она должна проводится в строгом соответствии с принципами установленными в документе 7568. Эти принципы достаточно важны, чтобы часть из них привести здесь:

законы о люстрации должны соотвествовать определенным требованиям. Прежде всего в центре внимания должны быть базовые права человека и процесс демократизации; месть не должна быть целью таких законов, как и злоупотребление ими в политических и социальных целях. Цель люстрации - не наказать предполагаемых виновников, это задача для прокурора соответственно криминальному кодексу, но для защиты развивающейся демократии", документ 7568, стр. 4.

Конечно, можно утверждать, что пост-тоталитарный переход в Украине был медленнее, чем ожидали в Европе или, что ему препятствовали непредвиденные прерывания, но тем не менее, Рекомендации Совета Европы, могут подсказать ответ на фундаментальный вопрос — действительно ли закон о люстрации является лекарством от болезней беспокоящих Украину? Даже если Украина нуждается в законе о люстрации, любой такой закон должен соответствовать Рекомендациям Совета Европы. Ниже приведен перечень наиболее актуальных из них:

(a) Люстрацию должна администрировать специально созданная независимая комиссия, состоящая из выдающихся граждан, номинированных главой государства и одобренных парламентом;
(с) Люстрация не может быть использована для наказания, возмездия или мести; наказание может быть вынесено только за прошлую преступную деятельности на основе Уголовного Кодекса и в соответствии со всеми процедурами и гарантиями уголовного преследования; 
(d) Люстрация должна быть ограничена должностями, о которых есть все основания полагать, что занимающее ей лицо может представлять значительную опасность для прав человека или демократии. К таковым относятся назначаемые государственные должности ответственные за разработку, или исполнение государственной политики и процедур, касающихся внутренней безопасности; или назначаемые государственные должности, на которых могут быть заказаны, или совершены нарушения прав человека - такие как в правоохранительной, службе безопасности и разведки, суде и прокуратуре.
(e) Люстрация не применяется к выборным должностям, если толок кандидат на выборах сам этого не требует - избиратели имеют право избирать кого им угодно. . .
(о) Дисквалификация на основе люстрации не должна длиться дольше пяти лет. . . ;
(m) Ни в коем случае человек не может быть люстрирован без оказания ему полноценной правовой защиты, включающей обеспечение ему право на адвоката (назначается, если субъект не может позволить себе оплату), возможности противостоять и оспаривать доказательства, используемые против него, доступа ко всем имеющейся обвинительным и оправдательным доказательствам, возможности представить свои доказательства, иметь открытые слушания по запросу, и права на апелляцию в независимый судебный трибунал. "док. 7568 (выделено автором).

Украинский проект Закона о люстрации

Украинский проект Закона о люстрации предлагается через два десятилетия после того, как подобные законы были приняты в Чехословакии, Венгрии и Польше. Украинский законопроект гораздо шире и охватывает значительно больше, чем любой из законов в соседних странах. И, несмотря на заявление преамбулы законопроекта, что он направлен на "создание условий для построения новой системы органов власти в соответствии с европейскими", проект по многим пунктам нарушает стандарты Совета Европы по люстрации. Наиболее важные момент разногласий между европейскими стандартами и украинским законопроектом можно резюмировать нижеописанным образом.

Вместо того, чтобы процесс люстрации осуществлялся с помощью специально созданной независимой комиссии, состоящей из граждан, выбранных обществом за выдающиеся заслуги, в соответствии с указаниями Совета Европы, в пятой статье украинского законопроекта предусматривается, что люстрация будет проводиться руководителем каждого органа государственной власти. Это вызывает «глубокую обеспокоенность» по поводу возможного произвола, избирательного применения права, «блата» и т.д. 

 

Совет Европы указывает, что люстрация не распространяется на выборные должности. Законопроект, принятый Верховной Радой в первом чтении, предусматривает, что выборные должности также подлежат люстрации, а проверки кандидатов будут проводиться в Центральной избирательной комиссии.

Согласно Совету Европы, «ни в коем случае человек не может быть люстрирован без оказания ему полноценной правовой защиты, включающей, в том числе, право на адвоката (назначается, если субъект не может позволить себе оплату), возможность противостоять и оспаривать доказательства, используемые против него, доступ ко всем имеющейся обвинительным и оправдательным доказательствам, возможность представить свои доказательства, иметь открытые слушания по запросу, и право на апелляцию в независимый судебный трибунал. ...» и т.д. Украинские реалии предусматривают немногие такие права, поскольку проект подразумевает процесс в административном поле, а не в юридическом.

Совет Европы указывает, что лицо может быть отстранено от должности в результате люстрации не более чем на пять лет. В нашем законопроекте такой срок составляет десять лет.

По европейским стандартам люстрация осуществляется только для того, чтобы исключить из органов государственной власти лиц, представляющих значительную угрозу для демократии и прав человека. Законы о люстрации в Польше, Чехословакии и Венгрии сводились к попытке исключить членов тайной полиции и их информаторов, а также некоторые законы отстраняли представителей коммунистической иерархии. Украинский законопроект стремится исключить огромное количество категорий лиц. К ним относятся все, кто занимал любое количество должностей в период с февраля 2010 года по февраль 2014 года: от бывшего президента до судей, прокуроров и других; кто занимал любые должности в период с декабря 2013 года по февраль 2014 года, в том числе министров и должностных лиц в различных спецслужбах; большая категория лиц, начиная от представителей правоохранительных органов, которые помогали подавлять протесты, до "государственных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления, которые любыми действиями или бездействием пытались препятствовать или препятствовали реализации конституционного права граждан Украины на мирные собрания...» (Законопроект об очищении власти, глава I, статья 3, раздел 3 (е)), а также лица, которые до 19 августа 1991 года занимали должности высокого уровня в Коммунистической партии, были агентами или сотрудниками различных секретных правоохранительных органов советской эпохи, либо которые преследовали членов украинского освободительного движения во время Второй мировой войны или после (Статья 3, Раздел 4 (е)).

Законопроекту не хватает практичности сразу в нескольких вопросах. В частности, выделяются два из них.

Во-первых, предлагаемое этим законом администрирование процесса люстрации очень сложное, при том что сложность умножает возможности для провала и дискредитации любых усилий люстрации,что даже хуже. Как предусмотрено в законопроекте, руководители отдельных ведомств будет отвечать за процесс проверки в рамках своих отдельных учреждений (с дополнительными оговорками: например, Центральная избирательная комиссия будет проводить проверку лиц, состоящих на выборных должностях). Каждый руководитель ведомства должен будет представить свой план аттестации для утверждения Национальным агентством по вопросам государственной службы и Налоговой службой. Кабинет министров будет "координировать" деятельность органов в осуществлении процедур проверки. Национальное агентство по вопросам государственной службы будет контролировать и координировать планы проверок кандидатов, выполняющихся отдельными органами в соответствии с процедурами, установленным Кабинетом Министров. Чтобы в свою очередь проверить проверяющие ведомства, Национальное агентство по вопросам государственной службы создаст центральную комиссию по проверке наряду с местными комиссиями проверки благонадежности (Законопроект, Глава II, статья 5).

Во-вторых, проект закона предусматривает, что в течение трех месяцев с момента принятия, Кабинет Министров должен разработать и предложить на рассмотрение парламента проекты законов «О судебной реформе, «О прокуратуре», «О службе безопасности Украины», «О милиции», «О Национальном бюро расследований», «О Кабинете министров», «О государственной службе» и т.д. (Законопроект, Глава VI, раздел 2). Закон о реформе прокуратуры, хорошо продуманный и внимательно выверенный, находится на парламентском рассмотрении. Если только законопроекты, перечисленные в шестой главе, и которые должны быть приняты через три месяца, не находятся в такой же стадии, то все, предусматриваемое в главе VI, не только непрактично, но действительно может нанести ущерб. Просто невозможно подготовить хорошую комплексную законодательную базу за такой короткий период времени.

Заключение 

 

Если основным направлением реформаторской деятельности является снижение коррупции, то нужно, чтобы что коррумпированные чиновники были привлечены к уголовной ответственности, а не люстрированы; хотя закон о труде должен быть изменен, чтобы позволить приостановление деятельности чиновников, в отношении которых существуют убедительные доказательства коррупции, независимо от того, находится ли этот чиновник под следствием. Кроме того, необходимы эффективные механизмы борьбы с коррупцией, как превентивных, так и карательных; новое понимание профессиональной этики государственных служащих средствами и почему это нужно в срочном порядке; правила регулирования конфликтов интересов; и система финансовых деклараций с уголовной ответственностью за подачу ложных деклараций (законопроект о люстрации содержит положение декларации, но оно внедрено в законе о люстрации). И последнее, но не менее важное, есть информация, что президент в течение ближайших недель зарегистрирует в парламенте качественный законопроект о предотвращении коррупции, который был подготовлен Министерством юстиции с весомым вкладом украинского гражданского общества. Возможно, парламенту следовало бы сосредоточиться именно в этом направлении.