Реформа місцевого самоврядування: корупція і підзвітність

Донна Кім і Юрій Городніченко
 

Корупція викликає внутрішній спротив у кожного, навіть попри те, що вона існує від початку організації громадськості. Причина в тому, що корупція посягає не лише на стабільність економічного життя суспільства, а й на його моральні засади. Важко уявити, щоб її вдалося викорінити повністю, але існує простий набір правил, які допомагають мінімізувати корупцію. Таку думку обстоює Роберт Хоукінс у своїй праці  «Корумповані міста». Основний принцип, викладений у книзі – це можливість визначення області, де потенційно може виникнути корупція, та упередження її таким чином.

Зокрема, автор пропонує просту формулу: корупція = монопольна влада + виключне право прийняття рішення посадовими особами —  підзвітність. Іншими словами, корупція міцніша, коли посадовець має виключне право на надання послуг (наприклад, видачу дозволів), коли він/вона має свободу в інтерпретації фактів та правил (наприклад, немає моделі чи формули для прийняття послідовних рішень), коли він/вона не підзвітна нікому і її/його активність не є предметом суспільного вивчення (наприклад, вся документація лише для «внутрішнього користування»). 

Книга «Корумповані міста» наводить багато прикладів, як можна знищити корупцію шляхом комбінації нескладних заходів, що зменшують монополію влади (наприклад, використання закупок чи ваучерів  для отримання послуг), свобода дій (як то скорочення кількості етапів прийняття рішення і спрощення правил) і розширення звітності (наприклад, проведення  слухань по ключових рішеннях, публікація звітів по тендерах та використання електронного урядування).

Ключ до розробки та впровадження реформи із децентралізації в Україні – це використання попереднього досвіду мінімізації корупції на місцевому рівні. Справді, опоненти децентралізації часто вказують на потенційні ризики корупції та підзвітності на рівні місцевого самоврядування, де стане простіше захопити владу. Очевидно, що це проблема не лише України. Ключове питання: як звести до мінімуму можливості таких негативних наслідків. І тут вищезазначена формула буде дуже корисною. 

Вдалим прикладом для наслідування в Україні можуть стати дві інституції, реалізовані в Польщі з метою підвищення підзвітності та прозорості роботи місцевих органів влади. Польща, звичайно ж, стикалася з проявами корупції під час процесу децентралізації, особливо у галузі управління муніципальною власністю та реформи місцевої влади. Польський уряд натомість провів різні законодавчі поправки та створив нові установи. 

Наприклад, у 1994 році закон про державні закупівлі зобов’язав місцевих урядовців діяти відповідно до процедури державних закупівель і був націлений на оптимізацію роботи   чиновників на місцях, які співпрацювали з фізичними особами на підставі їх партійної приналежності та договорів, укладених на основі дружніх відносин. У 1995 році були внесені зміни до закону про місцеве самоврядування – так звані антикорупційні правила для боротьби із загальними випадками, де виконавчий комітет працевлаштовував радників гмін (найменших адміністративних одиниць у Польщі), що призводило до їх залежності від виконавчого комітету. 

Зокрема, відповідно до Закону про місцеве самоврядування 1990 року у державі були створені Апеляційні комітети та Регіональна рахункова палата, специфіку роботи яких пропонуємо розглянути.

Апеляційні комітети – це незалежні організації, що діють на рівні воєводств (найбільші адміністративні одиниці у Республіці Польща) та фінансуються з державного бюджету. Впроваджуючи рішення, що стосуються гмін, їх власних та делегованих повноважень, для оскарження в таких незалежних комітетах було забезпечено право громадян звертатися із скаргами, тим самим обмежуючи свободи місцевого органу влади.

Члени апеляційних комітетів користуються лише правовими нормами. Це положення гарантує, що вони незалежні у своїх рішеннях з адміністративних питань, і усуває вплив на них з боку інших органів влади. Принцип колективного прийняття рішень застосовується як принцип рівних сторін, що використовуються в апеляційних комісіях і відрізняються від звичайних адміністративних розглядів, в яких адміністративні органи посідають привілейоване становище.

При ознаках порушення в роботі гміни, голова місцевого апеляційного комітету може прийняти так зване «сигнальне» рішення, що забезпечить основу для початку дисциплінарного провадження стосовно посадових осіб місцевого самоврядування. Комітети мають можливість подати юридичний запит до Верховного Суду  з питань адміністративного та конституційного трибуналу. У попередні роки більшість питань були пов’язані з фінансовим правом, ліцензіями на алкоголь, землекористуванням, місцевими податками та зборами. 

Розподілення звернень з проблемних писань за темами:

Предмет	Кількість звернень	%
Землекористування	11,335	15.6
Соціальне забезпечення	10,852	14.9
Місцеві податки та збори	21,475	29.6
Забезпечення житлом	5,153	7.1
Захист навколишнього середовища	1,604	2.2
Дозвіл на продаж спиртних напоїв	4,821	6.6
Управління нерухомістю	3,698	5.1
Збори на довічне користування	11,687	16.1
Інше	1,969	2.7
Всього	72,594	100.0

Джерело: Regulski, J. (2003). Local government reform in Poland: an insider's story.

Регіональні рахункові палати, що складаються з представників уряду, міністра фінансів та асоціації місцевих влад – це інші установи, створені під час місцевих урядових реформ у Польщі. Усього їх налічується 16 – у кожному із воєводств плюс Національна рада регіональних рахункових палат, що координує роботу всіх палат та виконує представницькі функції в інших організаціях. У 2001 році  міністр внутрішніх справ та адміністрації  контролював палати  у питаннях, що стосувалися відповідності їхньої роботи польському законодавству.

Палати, в першу чергу, були створені для боротьби з проблемою втручання центральної адміністрації у фінанси гмінів. Вони контролюють фінансові питання місцевої влади та проводять аудит фінансового управління і державних закупівель для наступних місцевих органів:

1) органи місцевого самоврядування (гміни, повіти, воєводства);

2) місцеве  самоврядування спілок та асоціацій;

3)органи місцевого самоврядування, організаційні допоміжні об’єднання,  включаючи правові організації;

4) інші органи, що отримують субсидії з місцевих бюджетів. 

Комплексний аудит проводиться, принаймні, кожні чотири роки, але позапланові або проблемно-орієнтовані аудити можуть здійснюватися у будь-який час, коли це необхідно або за пропозицією місцевої влади. Аудитори можуть оцінювати витрати з точки зору їхньої відповідності закону та документам, що відображають фактичний стан справ.

Відповідно до результатів аудиту інспектори складають звіт, що містить інформацію  про виявлені порушення, відповідальних осіб і рекомендації або запропоновані рішення для вирішення зазначених проблем. Цей звіт відправляється до перевіреного місцевого органу влади, який повинен протягом 30днів поінформувати учасників щодо вжитих заходів чи обґрунтувати причини їхнього невжиття. Рада палати, чиє рішення є остаточним та обов’язковим, приймає такі заперечення до розгляду.

Палата може також висловлювати експертну думку з таких питань, як погашення кредитів чи позик, фінансування дефіциту бюджету та прогноз державного боргу тощо.

Таким чином, ключове питання полягає не в тому, чи посилить децентралізація корупцію, а в тому чи зможе реформа місцевого самоврядування створити відповідні інститути для ефективного контролю корупції. Для цього Україна має змогу використати найкращі приклади інших країн, зокрема, досвід Польщі, що може стати корисною відправною точкою для розвитку громадянського суспільства.