Мораторий на продажу земли: Кому выгоден статус-кво?

Денис Низалов (Киевская школа экономики)

Почти каждый в Украине знает, что сельское хозяйство находится в списке приоритетных отраслей Украины. Многие следят за урожайностью и уровнем мировых цен, понимая, что от них зависят налоговые поступления и платежный баланс. Однако и СМИ, и политики избегают обсуждать земельный вопрос. Земля – это фактор производства, который определяет 50% стоимости произведенной сельскохозпродукции. Если земля используется эффективно и рационально, сельское хозяйство может стать прочной основой для долгосрочного развития страны и ее аграрных регионов.

В экспертном сообществе есть понимание, что надо установить новые «правила игры» для использования земли сельскохозяйственного назначения. Успешная земельная реформа будет определять, сколько земли будет доступно для ведения сельского хозяйства, кто имеет к ней доступ, насколько эффективно и рационально используется земля и, наконец, какова стоимость использования украинской земли сельскохозяйственного назначения. Все эти вопросы относятся к качеству администрирования земельных ресурсов и функциональности земельного рынка.

Земельный рынок выполняет две основные функции: распределение земли между наиболее продуктивными пользователями и распределение земельной ренты между собственниками. Насколько качественно эти функции выполняются в Украине? Что можно сделать, чтобы улучшить их эффективность?

Украина является одной из немногих стран с богатыми ресурсами плодородных сельскохозяйственных земель. При том что 69% населения Украины, проживает в городах, городские поселения и промышленные объекты занимают лишь около 4% территории страны, в то время как сельскохозяйственные угодья — 71% территории (см. схему 1). Из 41,5 млн га сельскохозяйственных земель более 36 млн га в настоящее время обрабатываются населением и сельскохозяйственными предприятиями (включая те, что находятся в государственной собственности). Около 22 млн га используются сельскохозяйственными предприятиями, из которых около 95% (19,2 млн га) арендовано в основном у мелких индивидуальных собственников. Большинство таких мелких землевладельцев получили земельные участки в размере 4-5 га во время приватизации долей бывших государственных или коллективных хозяйств (паи) в 1990-х. Однако права собственности украинских землевладельцев ограничены: они не могут покупать или продавать земельные участки. Начиная с 2001 года в Украине действует запрет на продажу земли сельскохозяйственного назначения (мораторий). Мораторий законсервировал фрагментированное распределение земли, оставшееся после приватизации. Основным способом перераспределить землю между пользователями (сельскохозяйственными производителями) остался рынок аренды.

Стоит ли отменять мораторий и создавать рынок земли? Кто выиграет от создания рынка продаж вместо сохранения статус-кво (рынка аренды)?

В дебатах по земельному вопросу существует много аргументов в пользу каждой из позиций. Чтобы разобраться в них, мы предлагаем ответить на два ключевых вопроса: кто выиграет от каждого из этих сценариев и насколько продуктивнее станет сельское хозяйство Украины при воплощении каждого из них?

Арендный рынок имеет ряд важных преимуществ. Он обеспечивает относительно низкие барьеры входа и выхода производителей из сельскохозяйственного бизнеса, поскольку они не должны инвестировать в приобретение собственных банков земли. Как результат, арендный рынок стимулирует конкуренцию и рост производительности, как было показано Дейнингом, Низаловым и Сингом (2013). Рынок аренды является достаточно гибким, делая землю де-факто переменным фактором производства, что, в свою очередь, тоже способствует повышению эффективности. Производители могут относительно легко увеличить или уменьшить объемы арендованной земли и приспособиться к изменившимся условиям хозяйствования.

Схема 1. Землепользование 2013

Источник: форма 6- зем, Государственная статистика

Однако запрет на продажу земли сохраняет фрагментацию собственности, которую получила Украина после приватизации. Как результат, транзакции на рынке земли достаточно затратные. Из 6,8 млн частных земельных участков, арендные договора ежегодно заключаются или продляются для 4,7 млн из них (Государственное агентство земельных ресурсов), что составляет около 90% всей земли, находящейся в аренде. Согласно Государственной статистике, около 75% земли обрабатывается хозяйствами, которые используют более чем 1000 га. Это означает, что каждое относительно большое хозяйство должно заключать минимум 200 договоров аренды земли и продлевать их на регулярной основе. Если предположить, что все участники в государственном и частном секторах тратят совместно один рабочий день на заключение и регистрацию одного договора аренды, и соотнести это время со средней заработной платой, то Украина тратит более $90 млн на транзакции на рынке аренды ежегодно. Расходы на такие транзакции несет как частный сектор, который должен содержать персонал для администрирования сотен, тысяч договоров аренды, так и государственным сектором, который поддерживает армию специалистов занимающихся регистрацией. Эти расходы могут быть существенно уменьшены, если средний размер земельных участков увеличится до размера поля (10 до 50 гектаров).

Другой проблемой, связанной с фрагментацией землевладений и относительно высокой стоимости транзакций на рынке земли, является то, что у индивидуального землевладельца мало возможностей диктовать свои условия на переговорах по цене аренды. Как следствие, цена аренды (по данным Государственного агентства земельных ресурсов около $75 за га в 2013-ом) находится значительно ниже предельного вклада земли в стоимость продукции. Оценки, основанные на данных Государственной статистики, показывают, что арендная плата эквивалентна 13% от стоимости произведенной продукции, в то время как предельный вклад земли составляет около 50% (250-300 дол за га). Такое искажение рынка факторов производства известно в литературе как эффект торгов (effective bargaining). В украинском случае разница между стоимостью и ценой переходит к сельскохозяйственным производителям и субсидирует относительно неэффективные технологии производства. Однако низкая цена аренды также может интерпретироваться как преимущество моратория. Относительно низкая цена может стимулировать спрос на землю со стороны сельскохозяйственных производителей.

Не стоит забывать, арендная плата — это важный вклад в благосостояние сельских жителей. В настоящее время большая часть частных земель сельхоз назначения принадлежат местным жителям (схема 2), среди которых значительная доля пенсионеров (около 53% договоров аренды заключаются с пенсионерами). Арендная плата за средний земельный участок составила в 2013 г. $300, что в среднем приближается к размеру двухмесячной пенсии в сельской местности. Поэтому усиление возможностей землевладельцев диктовать свои условия на переговорах и повышение арендной платы будет способствовать развитию сельских территорий и сокращению бедности (при условии, что ограничение на владение землей исключительно местными жителями будет сохранено).

Схема 2. Распределение земли по форме собственности

Источник: форма 6- зем, Государственная статистика

Другим следствием моратория является риск инвестициям. Арендаторы и землевладельцы сталкиваются с неопределенностью правил игры после отмены моратория и с незнанием, будут ли они иметь доступ к тем же земельным участкам в будущем. Из-за этой неопределенности землевладельцы не решаются заключать долговременные договора (в среднем договора аренды заключаются на 5 лет). Эта же неопределенность подрывает заинтересованность производителей инвестировать в качество земель и более продуктивные технологии (многолетние культуры, системы ирригации, хранилища и т.д.). Как следствие, наблюдаем низкий уровень производства сельхоз продукции с высокой добавленной стоимостью и доминирование однолетних зерновых культур.

Наконец, без возможности продать землю, многие земельные участки не имеют четко определенных границ или установленных прав собственности, поскольку их владельцы умерли или не хотят заниматься оформлением правового статуса своих земель. Такая ситуация способствует теневому землепользованию и недоиспользованию земельных ресурсов. Более того, без возможности продать землю, она не может использоваться в качестве залога, что ограничивает мелким производителям доступ к капиталу.

Подводя итоги, нынешний запрет может быть выгоден крупным производителям и относительно неэффективным хозяйствам. Однако преимущества компенсируются высокими операционными расходами на арендные транзакции и неопределенностью правил в будущем. Бенефициантами моратория являются посредники в государственном и частном секторах, которые поддерживают оформление арендных соглашений. Кроме того, мораторий отвлекает внимание от ряда более важных вопросов, связанных с теневым рынком земли и коррупцией (как показано в схеме 2, большая доля земли принадлежит государству. Насколько эффективно и прозрачно используются эти ресурсы?). Среди проигравших от моратория сторон находятся небольшие сельскохозяйственные производители и землевладельцы.

Станет ли отмена моратория и создание рынка земли безусловным благом? Во многом успешность такого шага будет зависеть от конкретных условий функционирования рынка земли и пути его создания. Например, многие эксперты помнят попытку отмены моратория и создания слишком зарегулированного рынка в 2012 году. Закон был настолько плох, что землевладельцы, арендаторы и политики пришли к консенсусу, что лучше сохранить статус-кво.

Среди важных условий определяющих эффективность рынка земли стоит выделить следующие:

• кто имеет право покупать (только физлица или юрлица, можно ли допускать иностранцев),
• будет ли продажа разрешена только для местных жителей (жителей района или области),
• будут ли соседи или арендаторы или местные власти обладать приоритетным правом на покупку,
• будут ли внедрены ограничения и какие на максимальный размер земельного банка.

Поскольку эти рыночные условия имеют важные последствия для развития сельского хозяйства, распределения благосостояния и развития сельской местности, эти условия должны быть детально проработаны, а по мере развития рынка многие из них отменены. Постепенное внедрение земельного рынка с обязательным тестированием условий и соответствующий информационной кампаний для собственников и землепользователей может привести к эффективному использованию земельных ресурсов и росту благосостояния.

И наконец, последствия снятия моратория будут иметь незначительное влияние на повышение производительности сельскохозяйственного сектора в краткосрочной перспективе, поскольку рынок аренды уже обеспечил относительно эффективное распределение земли между производителями. Однако в долгосрочной перспективе, из-за роста арендных цен, только более производительные пользователи останутся в данном секторе. Косвенные последствия, которые будут влиять на эффективность, будут проявляться через кредитные и другие рынки факторов производства. Такое отсутствие краткосрочного эффекта объясняет причину, почему задача снятия моратория не столь важна в повестке дня политиков. Несмотря на это, земельный рынок должен быть внедрен сейчас. Если же нет, Украина потеряет возможности для инвестирования и роста производительности сельского хозяйства, а также будет происходить дальнейшая деградация сельских территорий.

Есть много задач, связанных с управлением земельными ресурсами, которые могут принести улучшения в краткосрочной перспективе. Среди них: прозрачное использование земель государственной и коммунальной собственности, упрощение процедур регистрации земли и уменьшение затрат на оформление земельных транзакций. Такие задачи не должны уходить в тень вопроса снятия моратория и должны активно обсуждаться в СМИ и среди экспертов с целью их скорейшего решения.

Путин: конец игры

Юрий Городниченко и Джерард Роланд (UC Berkeley)

Опубликовано а Новое Время

При любом из возможных сценариев шансы Путина на победу в войне минимальны. Он постоянно повышал ставки, чтобы помешать Украине стать свободным, демократическим, европейским государством, но у него заканчиваются козыри

Есть множество доказательств того, что российские солдаты воюют с украинской армией на украинской земле. Российское вторжение – продолжение эскалации конфликта между Украиной и спонсируемыми Кремлем террористами на Востоке. Как только стало понятно, что украинская армия может вернуть себе ключевые города Донецк и Луганск, Путин повысил ставки и отправил через границу свои войска, чтобы помешать полному разгрому сепаратистов. Обе стороны понесли тяжелые потери, но Россия продолжает утверждать, что не имеет никакого отношения к конфликту. Большинство ее оправданий звучит попросту бредово (к примеру, заявление о «заблудившихся» десантниках). Кроме того, погибших в Украине российских солдат хоронят тайно, в безымянных могилах. Журналисты, которые попытались расследовать это дело, подверглись угрозам, нападениям и избиению. Наконец, РФ не показывает ровно никакой готовности начать реальные переговоры о мире – все прошлые попытки заканчивались тем, что Россия присылала на восток Украины еще больше солдат и оружия.

После прекращения поставок газа в 2014 году, печально известной аннексии Крыма в начале года, снабжения сепаратистов оружием (в том числе артиллерией, танками и комплексами БУК, из которого сбили малазийский Боинг MH17), а теперь и вторжения в Донбасс возникает вопрос: когда же Путин остановится? Мы верим, что до сих пор российский президент действовал по четко установленному плану. Он жаждет дестабилизировать украинское правительство, пришедшее к власти благодаря Евромайдану, который свергнул Януковича. Главный мотив Путина – консолидировать собственные силы и не допустить подобной демократической революции в России. На каждом этапе украино-российского конфликта Путин тщательно взвешивал все за и против с точки зрения своей стратегической цели. Нынешнее вторжение вызвано необходимостью не допустить поражения сепаратистов и подпитать конфликт на территории восточной Украины.

Этот шаг пока что недорого ему обошелся. Запад отреагировал слабо – как и надеялся Путин. Большинство санкций - узконаправленные либо же дадут ощутимый эффект лишь в долгосрочной перспективе. Рассуждения о возможном запрете импорта российской водки и икры просто смехотворны. Если судить по фондовому рынку – главному индикатору состояния экономики – санкции не нанесли РФ серьезного ущерба. Действительно, некоторые колебания были, рынок упал после аннексии Крыма в марте – но по русским стандартам это нормально. Кроме того, Запад отказывается продавать оружие или поставлять разведданные украинцам.

К удивлению Путина, украинское правительство и армия оказали серьезное сопротивление его первым шагам. Да и поддержка его «народных республик» на Востоке оказалась очень низкой. В то же время поддержка украинской армии превратилась в мощное движение, а в военкоматы отправились тысячи добровольцев.

Какие сценарии возможны, с учетом нынешней ситуации?

1. Украина продолжает сражаться без материальной поддержки Запада. Уже сейчас понятно, что Украина не собирается сдаваться. Несмотря на значительное количественное превосходство российской армии, Россия не может победить страну, граждане которой не хотят, чтобы ее оккупировали. Первого сентября 2014 украинская армия разрешила создание партизанских отрядов, которые будут сражаться против российских военных на востоке Украины. Решение скорее символическое, но оно показывает, что сопротивление будет яростным. А некоторые расчеты позволяют предположить, что РФ понадобятся сотни тысяч солдат, чтобы удержать территорию под контролем. В любом случае, вторжение такого масштаба может превратить путинскую войну с Украиной в новый Афганистан, а в Россию отправится множество цинковых гробов. Сколько убитых российских солдат потребуется, чтобы заставить Путина сменить курс? Никто не знает. Если опираться на пример Советского союза, то их количество исчисляется тысячами. В Афганистане советская армия потеряла 14 тысяч солдат, 50 тысяч -получили ранения.
2. Украина продолжает сражаться, Запад радикально ужесточает санкции и увеличивает экономическую помощь Украине. Российская экономика серьезно зависит от экспорта нефти, газа и оружия. Она также зависит от доступа к рынкам иностранного капитала для получения займов и чистых сделок. Если Запад усилит санкции, экономические последствия для России будут критическими: инфляция, глубокая рецессия, низкие зарплаты, безработица, банковская система окажется в руинах. Коллапс одного банка LehmanBrothers почти обрушил американскую экономику, так что можете представить, чем обернется для РФ крах всей банковской системы. В такой сложной экономической ситуации Путину непросто будет задавить протесты не только простого народа, но и олигархов. Любые ответные санкции в первую очередь ударят по самой России. В частности, введенные ограничения на импортные продукты уже взвинтили цены и привели к продуктовому дефициту в России.

В то же время украинская экономика тоже несет ущерб от войны. Но с экономической помощью Запада Украина может справиться и с более тяжелыми временами. Если новая украинская демократия выживет, это станет мощным ударом по Путину, а впоследствии демократия распространится на Россию и другие страны бывшего СССР.

1. Украина продолжает сражаться, Запад значительно усиливает санкции, увеличивает экономическую помощь Украине и предоставляет ей военную помощь. Хотя Путин потратил невероятное количество нефтяных долларов на модернизацию российской армии, с силами Запада ей не справиться. Даже если Запад не пошлет в Украину своих солдат, а ограничится поставками оружия и данными разведки, украинские войска смогут переломить ход сражения и рано или поздно вернут восток Украины. Поскольку путинская Россия и так поставляет террористам оружие, разведданные и прочее, непонятно, чем они смогут ответить на помощь Запада Украине.

Вкратце, при любом из трех возможных сценариев шансы Путина на победу в войне минимальны. Он постоянно повышал ставки, чтобы помешать Украине стать свободным, демократическим, европейским государством, но у него заканчиваются козыри. Ключевой вопрос: какой ценой он согласится выпустить Украину из своих рук. Он отступит, когда поймет, что его действия обходятся слишком дорого, но не раньше. Несомненно, Украине придется взять на себя большую часть борьбы за свой суверенитет и независимость. Это может потребовать тысяч жизней с обеих сторон, либо же закончиться сравнительно скоро. Цена во многом зависит от реакции Запада.

До сих пор западная политика умиротворения была крайне неэффективной. Путин относится с абсолютным презрением к тому, что воспринимает как слабость и трусость Запада. Именно из-за слабой реакции Запада Путин не боится способствовать эскалации конфликта, чтобы добиться своей цели и ослабить хрупкую украинскую демократию. Надеяться, что подыгрывание Путину усмирит его – опасная иллюзия. Наоборот, поскольку после продемонстрированной агрессии отступать ему уже некуда, это может подтолкнуть его к расширению экспансии, куда только возможно и под любым предлогом, который взбредет ему в голову: защита русских в других странах (Казахстане, Беларуси, странах Балтии), защита сфер влияния, противодействие угрозе НАТО, и тому подобное. Так же, как Советский союз был нежизнеспособен в состоянии мира (и в собственных границах), путинская Россия не ограничится уже имеющейся территорией.

Увы, но сила – единственный язык, который понимает Владимир Путин. Если Запад поможет украинской армии вернуть контроль над границей и выгнать российских захватчиков, Путин дважды подумает, прежде чем вновь раздувать конфликт, поскольку нападение на Украину станет слишком дорогим удовольствием. Если же РФ повысит ставки, Западу необходимо ответить тем же. Путинская Россия – не ровня для Запада. В итоге путинский режим рухнет, как рухнул коммунистический режим после того, как не смог продолжать гонку вооружений в 80-х. Если Запад не соберется с силами, чтобы дать российской агрессии в Украине адекватный ответ, эта агрессия получит продолжение – как только Путину покажется это удобным. 

Коментар до проекту закону «Про очищення влади» та пропозиції щодо його вдосконалення до другого читання

Максим Черкасенко (Україна)

Загальне враження від проекту закону:

На жаль проект закону не справляє враження цілісного системного законодавчого акту, який містить в собі ефективний механізм очищення влади, побудований з врахуванням європейського та світового досвіду та рекомендацій Ради Європи з цього питання. Тому у випадку його прийняття без суттєвого доопрацювання навряд чи цілі люстрації (зокрема очищення влади від корупціонерів) будуть досягнуті. Натомість є висока вірогідність, що застосування цього закону в такому вигляді може спричинити низку негативних наслідків, таких як упередженість і вибіркове застосування з метою звільнення небажаних для керівництва державних органів осіб, порушення деяких конституційних прав громадян та інші. А це загалом може призвести до дискредитації ідеї люстрації як такої, не дивлячись на те, що зараз в суспільстві запит на проведення люстрації дуже високий.

Загальні пропозиції:

1. Забезпечити дотримання рекомендацій, щодо люстрації, які містяться в Резолюції ПАРЄ № 1481 (2006) «Про необхідність міжнародного засудження злочинів тоталітарних комуністичних режимів» та Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) «Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадку колишніх комуністичних тоталітарних режимів»
2. Врахувати судову практику Європейського суду з прав людини, за наслідками розгляду низки справ щодо люстрації в Польщі, Словаччині, Латвії та інших країнах, та сформульовані ним певні стандарти, що базуються на дотриманні Європейської Конвенції про захист прав людини (зокрема щодо права на справедливий суд та права на приватне життя).

Суб’єкти перевірки

Надмірно широке коло осіб, щодо яких застосовується люстрація. Відповідно до рекомендацій Ради Європи, люстрація може застосовуватися лише до посад, діяльність на яких може становити загрозу демократії та правам людини. Проект закону передбачає люстрацію усіх без винятку посадових та службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, що є явно необґрунтованим.

Більше того, настільки широке суб’єктів люстрації робить її проведення малореалістичним або дуже розтягнутим в часі.

Пропозиції:

• обмежити коло суб’єктів, на яких поширюється дія закону 1,2 та 3 категоріями державних службовців та прирівняних до них посад, включно з посадами старшого та вищого начальницького складу міліції, старший та вищий офіцерський склад ЗСУ
• поширити дію закону на депутатів місцевих рад, сільських, селищних і міських голів;
• поширити дію закону на членів територіальних виборчих комісій (а не лише ЦВК);

Критерії перевірки (люстраційні критерії)

В законі є перелік осіб, які апріорі вважаються такими, що не пройшли перевірку з огляду на те, що займали найвищі в державі посади в період злочинного режиму Януковича (ст.17). Інша категорія осіб (дуже широке коло включно із рядовими працівниками правоохоронних органів) вважатиметься такими, що не пройшли перевірку у разі встановлення їхньої вини.

• у завданні шкоди життю, здоров’ю, майну громадян, порушення їхніх прав внаслідок участі в акціях протесту.
• У співпраці з іноземними спецслужбами
• Сепаратизмі
• Фальсифікації виборів
• Порушення прав людини (встановл. Міжнародними судами: ЄСПЛ)

Крім того:

• керівники комуністичної партії (до рівня району), ВЛКСМ, агенти КДБ.
• Ті, хто не пройшли перевірку відомостей декларації про майно, власні доходи та близьких осіб (занадто широке коло родичів, визначених в ст.5. Пропонується обмежити їх коло родичами лише першої лінії).
• Ті, хто притягались за корупційні правопорушення

Встановлення вини кожної особи, яка піддається люстрації є однією з рекомендацій ПАРЕ, яка ґрунтується на неприпустимості застосування принципу колективної відповідальності, хоча і зрозуміло, що вищі керівники державної влади під час режиму Януковича в тій чи іншій формі сприяли розбудові цього режиму, що супроводжувалось утисками прав громадян, злочинністю та корупцією в державній владі.

Хоча згідно проекту закону судді є суб’єктами перевірки, єдиним реальним критерієм є факт звільнення з посади судді за порушення присяги. Необхідно виписати особливості люстрації суддів з урахуванням вже прийнятого закону «Про відновлення довіри до судової системи».

Зокрема передбачити:

1. Обов’язкову перевірку наявності обставин для люстрації судді, яка здійснюється на етапі призначення судді вперше під час добору кандидатів на посаду судді або перед обранням судді безстроково. Обов’язкова перевірка обставин для люстрації суддів Конституційного суду здійснюється перед їх призначенням.

2. Суддям, що не подали декларацію про відсутність обставин для люстрації або щодо яких встановлено недостовірність такої декларації, забороняється обіймати адміністративні посади в судах.

3. Суддям, що не подали декларацію про відсутність обставин для люстрації або щодо яких встановлено недостовірність такої декларації, забороняється бути суддею Верховного суду України, вищих спеціалізованих судів та апеляційних судів.

Для перегляду суддів, що своїми рішеннями порушували права людини, необхідно зробити перегляд таких дій відповідно до оновленої процедури дисциплінарного провадження для суддів без участі Люстраційного комітету. Це повинна робити Спеціальна комісія, діяльність якої регламентована Законом «Про відновлення довіри до судової системи».

Механізм перевірки

Нажаль законопроект, на нашу думку, не запроваджує ефективного механізму вилучення із влади осіб, що її дискредитували, натомість закладається певне дублюдвання вже передбачених законодавством перевірок, які на практиці продемонстрували свою неефективність.

Пропонується передбачити наступний механізм перевірки:

• кожна особа, що претендує на заняття посади, подає люстраційну декларацію щодо відсутності обставин для люстрації.

Відповідний незалежний орган влади (Люстраційний комітет) перевіряє подану декларацію. У разі встановлення неправдивості декларації, він виносить рішення щодо звільнення особи з посади та заборону їй займати відповідні посади, визначені проектом. Люстраційній перевірці підлягають як особи, що вже займають посади у державних органах влади, так і ті, що претендують на призначення на такі посади.

• необхідні зміни до виборчого законодавства та до Закону «Про центральну виборчу комісію», які б враховували проведення перевірки кандидатів, в т.ч. під час короткострокового виборчого процесу;
• пропонується запровадити механізм подання кандидатами люстраційної декларації, яка може бути перевірена і після обрання на посаду, і в разі встановлення подання неправдивих даних, особа позбавляється посади за рішенням суду

Люстраційний орган (орган перевірки)

Відповідно до керівних принципів Ради Європи щодо проведення люстрації у відповідності до принципу верховенства права, що затверджені Парламентською асамблеєю Ради Європи, люстрація може проводитися виключно незалежним, спеціально утвореним для цього органом влади.

Нажаль законопроект не передбачає створення єдиного незалежного органу з проведення люстрації, залучаючи до цього процесу всі органи влади, а точніше, керівників таких органів влади. Ключовими в цьому процесі визначено Національне агентство з питань державної служби, Центральну виборчу комісію, Вищу раду юстиції, Президента тощо. Проект закону не визначає жодних вимог до кандидатів на посаду члена центральної чи територіальної комісій з люстрації, що створюються Національним агентством України з питань державної служби.

Фактично основна робота з «очищення» покладається на керівників відповідних органів влади.

Пропозиції:

Передбачити створення, порядок формування (включно із критеріями до членів), фінансування, повноваження і порядок діяльності єдиного незалежного люстраційного органу – Люстраційного комітету.

Як приклад можна використати розділ II з проекту закону «Про люстрацію в Україні», підготовленого Харківською правозахисною групою.

Термін дії закону

Відповідно до рекомендацій ПАРЄ тривалість очищення влади (термін дії закону) має бути обмежений в часі. Нажаль законопроект такого терміну не передбачає. Пропонується встановити 10 років.

Право на приватне життя

Проект закону передбачає, що усі розслідування, а також висновки, що зроблені після них, є публічними. Така процедура, на нашу думку, порушує право на приватне життя.

З однієї сторони, немає ніякої необхідності поширювати результати розслідування, якщо особа пройшла перевірку і не підлягає люстрації. У такому випадку, не існує суспільної необхідності в поширенні персональних даних про особу. Тільки, можливо, коли є обґрунтовані сумніви в об’єктивності такої перевірки.

Пропозиції

В разі добровільного визнання обставин для люстрації інформація про особу не підлягає розголошенню.

Додаткові коментарі:

• необхідність окремого вдосконалення антикорупційного законодавства і особливо його застосування. Закон про очищення влади не зможе в повній мірі це зробити і не має такої мети. Проте за допомогою цього закону корупційна діяльність має стати реальним люстраційним критерієм. В запропонованій редакції цей критерій скоріше виглядає як номінальний.
• Додати повноважень ЦВК щодо проведення перевірок під час виборчого процесу.
• Створення Архіву національної пам’яті

Для цього треба розробити відповідну законодавчу базу та передбачити процедуру його утворення. У рамках Архіву необхідно об’єднати галузеві державні архіви СБУ, МВС, судів та інші в частині архівного фонду, створеного до 1 грудня 1991 року, а також матеріалів архівів щодо політичних переслідувань до 20 лютого 2014 року, й включити цей Архів до системи архівних установ України, забезпечити доступ до цих архівних фондів на основі окремого закону. Доцільно об’єднати Архів національної пам’яті та Інститут національної пам’яті (тоді можна зберегти назву Інститут національної пам’яті).

 

Как превратить украинскую армию в швейцарскую?

Роман Химич (Украина)

Середина августа отмечена рядом громких заявлений нового руководства Министерства обороны. Речь идет ни много, ни мало, о принципиальным изменением системы комплектования вооруженных сил страны и даже шире - всей оборонной доктрины .

Декларируется создание общеобязательный системы начальной военной подготовки, которая должна охватить всех военнообязанных, то есть, по сути, большую часть взрослого населения, включая и мужчин, и женщин. Прошедшие подобное обучение граждане должны будут образовать народное ополчение, которые, в свою очередь, послужит основой для общенациональной системы территориальной обороны.

Наконец, озвучена задача создания на базе ополчения партизанских и диверсионно-разведывательных сетей на случай внешней агрессии. Вместе взятые, эти шаги подаются как элементы комплексной реформы, образцом для которой заявлена система организации вооруженных сил Швейцарии.

Это уже не первая попытка украинского государства решить вопрос создания организационных структур для мобилизации населения на случай военных действий. В середине марта 2014 года, в разгар военного противостояния на крымском полуострове по инициативе бывшего секретаря СНБО, А. Парубия, были созданы несколько рабочих групп. Перед ними была поставлена задача подготовить нормативную базу и запустить процесс создания массовой системы мобилизации. Конкретные формы этой системы предлагалось уточнить в процессе работы.

Автор принял участие в деятельности одной из этих групп, на базе которой возник проект Украинской Резервной Армии. В ходе работы была изучена нормативная база сил территориальной обороны разных страна и сложилось целостное представление предметной области. Опираясь на полученные опыт и знания, автор готов предложить свою оценку перечисленным выше идеям руководства МО.

Для начала стоит отметить, что ни один из законопроектов, подготовленных этими рабочими группами, так и не получил развития. Во-вторых, не появился на свет и весь комплекс сопутствующих нормативных актов, включая уставы, регламенты, учебные программы. Закономерным результатом стало отсутствие на протяжении вот уже пяти месяцев в деле создания того, что можно было бы назвать дееспособным народным ополчением и системой территориальной обороны. Приходится признать, что этот провал не является случайностью. Имеет место комплекс факторов, которые не позволяют ожидать успеха в данном направлении, включая и последние инициативы военного руководства страны.

Структура проблемы

Существующая архитектура системы национальной безопасности имеет принципиальный изъян, который не позволяет даже теоретически обеспечить адекватное реагирование на подобные вызовы. Этот изъян заключается в том, что существующая система национальной безопасности полностью огосударствлена. Все без исключения её элементы, включая МВД, ВС, СБУ и другие спецслужбы, разного рода консультативные и экспертные органы, созданные в последнее добровольческие батальоны и батальоны территориальных войск находятся в непосредственном подчинении и оперативном управлении центральных органов власти. Попросту говоря, все эти государственные и общественные институты вмонтированы в управленческую вертикаль исполнительной власти, которая в нашей стране характеризуется предельный степенью централизации, неэффективностью, неспособностью к адаптации. В силу своей сверхцентрализаци, она плохо управляема и малофункциональна. Помимо этого имеет место проблема лояльности значительной части элементов этой системы, особенно в ситуации кризиса легитимных структур власти, что наглядно показали события на Востоке страны.

В целом, существующая система не способна обеспечить создание массовых децентрализованных структур, способных решать задачи по развертыванию партизанского движения, поддержанию порядка в условиях военного и другого чрезвычайного положения, вообще в любой нештатной ситуации. Все без исключения инициативы органов власти по-прежнему исходят из той самой парадигмы, которую, собственно, необходимо преодолеть. Предлагаемая ими система территориальной обороны и нацеленных на решение её задач добровольных вооружённых формирований граждан организуется и управляется непосредственно государством.

Опыт таких стран, как Латвия, Эстония, Швеция, Россия, на которые обычно ссылаются, не может рассматриваться как релевантный для Украины. Дело в том, что их национальные модели народного ополчения и территориальной обороны исходят из двух предпосылок — наличия дееспособного государства и безусловного доверия к нему со стороны граждан. Излишне напоминать, как обстоит дело с этим в Украине.

Швейцарский опыт

Попытки привить швейцарскую модель военного строительства в Украине имеют очень мало шансов на успех. Вооружённые силы как никакой другой общественный институт являются слепком, отражением характерных черт общества и воспроизводят его основные черты. Между тем, сложно представить себе государства настолько различные как современные Швейцария и Украина.

Во-первых, Швейцария является одним из самых зажиточных обществ в мире. Соответственно, оно имеет возможность обеспечить практически каждому взрослому гражданину регулярный, достаточно интенсивный и продолжительный тренинг. Военную подготовку проходят три миллиона мужчин и женщин в возрасте от 16 до 49 лет, при этом на протяжении первых десяти лет службы в резерве продолжительность ежегодных сборов составляет три недели. Стоит напомнить, что подготовка современного военнослужащего даже по наиболее распространённых военных специальностей это весьма недешевое занятие. Это обусловлено использованием
дорогостоящих расходных материалов, крайне дорогостоящей в эксплуатации техники,
необходимостью масштабных коллективных занятий для т.н. сплачивания личного состава.

Современное швейцарское общество отличается высокой степенью социальной однородности, имущественное расслоение не носит такой тотальный характер, как в Украине. Никого не удивляет присутствие на военных сборах представителей элиты, их подчинение общим правилам. Это крайне отличает Швейцарию от фактически сословного общества Украины, помешанного на
статусе и навязчивой демонстрации его атрибутов.
Наконец, Швейцария едва ли не последний пример реальной, недекларативной демократии в Европе. Уникальной особенностью швейцарской политической системы является многоуровневая система референдумо, которая позволяет швейцарцам принимать прямое непосредственное участие в политике. Можно сказать, что граждане Швейцарии и есть это самое государство. Эта уникальная даже для Европы ситуация прямо противоположна тому, что имеет место в Украине, где сверхцентрализованное унитарное государство подмяло под себя все институты общества, включая даже местное самоуправление.

О различиях двух стран в части политического и административного устройства, культурной и языковой политики не стоит и говорить. С одной стороны - фактическая конфедерация нескольких десятков самоуправляемых кантонов и четыре государственных языка, включая практически вышедший из употребления ретороманский, с другой стороны - государство, в котором любые попытки обсудить возможность изменения принципов построения государства или статус государственного языка трактуются как измена Родине и пособничество врагу.

Откуда ноги

События весны-лета 2014 года наглядно продемонстрировали, что украинское государство и его высшее руководство независимо от политических взглядов враждебно относятся к любым попыткам создать военизированные, тем более вооруженные формирования, которые не находятся у них в непосредственном подчинении, какими бы мотивами это не было обусловлено и насколько это не было бы актуально. Ни военная, ни политическая и любая иная целесообразность не является для них достаточным основанием. В связи с этим сложно ожидать содействия и поддержки со стороны органов власти в деле создания дееспособного народного ополчения. В лучшем случае можно рассчитывать на игнорирование и эпизодические подачки, как в случае с добровольческими формированиями.

Неизбежен вопрос «Чем вызван интерес государственных мужей к идее народного ополчения, почему их внимание привлёк именно швейцарский опыт военного строительства?» Необходимо осознавать, что речь идет о радикальном изменении существующей концепции. Последние десять лет Украина придерживается концепции компактной профессиональной армии как альтернативы массовой регулярной армии советского образца. За эти годы произошел отказ от призывного принципа комплектации, сокращено абсолютное большинство военных учебных заведений, резко
уменьшена численность офицерского и сержантского корпуса, произошёл переход на бригадную модель организации вооруженных сил. Заявленные министром обороны реформы означают поворот на 180 градусов. Должны быть очень веские причины для такого резкого маневра.

Есть основания подозревать, что и в данном случае имеет место подмена долгосрочных целей тактическими, сиюминутными. Идеи создания народного ополчения, подготовки партизанских отрядов неслучайно посещают державных мужей в моменты очередного обострения военно-политического кризиса. Первый раз в марте, в связи с оккупацией Крыма и угрозой появления "зелёных человечков" на континентальной части страны, потом в августе, в связи переходом российской агрессии в новую фазу и уже открытым участием частей ВС РФ руководство страны с ужасом обнаруживает отсутствие у него каких-либо резервов. Как для усиления сил ВСУ на передовой, так и для организации запасных линий обороны в случае прорыва противника в глубь территории страны.

Идеи развертывания территориальной обороны и народного ополчения возникают как следствие паники высшего руководства страны, лихорадочных поисков легкодоступных и недорогих, желательно бесплатных ресурсов для затыкания дыр. К сожалению, реальное отношение военного руководства к задачам территориальной обороны является не просто непоследовательным, но безответственным, если не преступным. Это наглядно проявилось в судьбе так называемых батальонов территориальной обороны, которые начали формироваться по всей стране весной этого года. Эти соединения позиционировались как достойная альтернатива для тех, кто не было готов в силу каких-то причин, оставлять свои семьи и принимать участие в военных действиях. Представители власти озвучивали их назначение как вспомогательную военную службу в регионах своего проживания, что-де позволит высвободить кадровых военных. По факту, эти батальоны были отправлены на передовую, к чему их личный состав не был готов ни морально, ни физически, ни с точки зрения боевой подготовки.

Что касается народного ополчения, как добровольной вооруженной организации граждан, начиная с марта в этом направлении не сделано, по сути, ничего. Причины этого понятны - государство как огня боится организованного и вооруженного народа.
Имеет место тупик, из которого просматриваются два выхода. Наименее вероятным
представляется вариант, когда высшее руководство страны находит в себе силы переступить через страх и опасения, при этом внутри государственного аппарата находится достаточное количество компетентных кадров, способных организовать систему народного ополчения и территориальной обороны.

Второй вариант сводится к тому, что общество запускает эти процессы самостоятельно. Это нетривиальная задача, однако, как минимум, она представляется решаемой. Необходимо понимать что наша ситуация - это наша ситуация. Она не имеет прямых аналогов в опыте других государств. При этом нельзя сказать, что мировой опыт не предлагать ничего подходящего для нашего случая. В частности, представляется полезным опыт американской National Guard State Duty и State defense forces. В этой стране имеет место наиболее сложная по своей структуре система территориальной обороны, которая включает в себя компоненты, подчинённые органам местного самоуправления. В любом случае необходимо конструировать институты своего общества самостоятельно. Только тогда мы можем получить народное ополчение как институт именно украинского общества, который станет его органичным
элементом, продолжением и воплощением именно его духа.