Мораторий на продажу земли: Кому выгоден статус-кво?

Денис Низалов (Киевская школа экономики)

Почти каждый в Украине знает, что сельское хозяйство находится в списке приоритетных отраслей Украины. Многие следят за урожайностью и уровнем мировых цен, понимая, что от них зависят налоговые поступления и платежный баланс. Однако и СМИ, и политики избегают обсуждать земельный вопрос. Земля – это фактор производства, который определяет 50% стоимости произведенной сельскохозпродукции. Если земля используется эффективно и рационально, сельское хозяйство может стать прочной основой для долгосрочного развития страны и ее аграрных регионов.

В экспертном сообществе есть понимание, что надо установить новые «правила игры» для использования земли сельскохозяйственного назначения. Успешная земельная реформа будет определять, сколько земли будет доступно для ведения сельского хозяйства, кто имеет к ней доступ, насколько эффективно и рационально используется земля и, наконец, какова стоимость использования украинской земли сельскохозяйственного назначения. Все эти вопросы относятся к качеству администрирования земельных ресурсов и функциональности земельного рынка.

Земельный рынок выполняет две основные функции: распределение земли между наиболее продуктивными пользователями и распределение земельной ренты между собственниками. Насколько качественно эти функции выполняются в Украине? Что можно сделать, чтобы улучшить их эффективность?

Украина является одной из немногих стран с богатыми ресурсами плодородных сельскохозяйственных земель. При том что 69% населения Украины, проживает в городах, городские поселения и промышленные объекты занимают лишь около 4% территории страны, в то время как сельскохозяйственные угодья — 71% территории (см. схему 1). Из 41,5 млн га сельскохозяйственных земель более 36 млн га в настоящее время обрабатываются населением и сельскохозяйственными предприятиями (включая те, что находятся в государственной собственности). Около 22 млн га используются сельскохозяйственными предприятиями, из которых около 95% (19,2 млн га) арендовано в основном у мелких индивидуальных собственников. Большинство таких мелких землевладельцев получили земельные участки в размере 4-5 га во время приватизации долей бывших государственных или коллективных хозяйств (паи) в 1990-х. Однако права собственности украинских землевладельцев ограничены: они не могут покупать или продавать земельные участки. Начиная с 2001 года в Украине действует запрет на продажу земли сельскохозяйственного назначения (мораторий). Мораторий законсервировал фрагментированное распределение земли, оставшееся после приватизации. Основным способом перераспределить землю между пользователями (сельскохозяйственными производителями) остался рынок аренды.

Стоит ли отменять мораторий и создавать рынок земли? Кто выиграет от создания рынка продаж вместо сохранения статус-кво (рынка аренды)?

В дебатах по земельному вопросу существует много аргументов в пользу каждой из позиций. Чтобы разобраться в них, мы предлагаем ответить на два ключевых вопроса: кто выиграет от каждого из этих сценариев и насколько продуктивнее станет сельское хозяйство Украины при воплощении каждого из них?

Арендный рынок имеет ряд важных преимуществ. Он обеспечивает относительно низкие барьеры входа и выхода производителей из сельскохозяйственного бизнеса, поскольку они не должны инвестировать в приобретение собственных банков земли. Как результат, арендный рынок стимулирует конкуренцию и рост производительности, как было показано Дейнингом, Низаловым и Сингом (2013). Рынок аренды является достаточно гибким, делая землю де-факто переменным фактором производства, что, в свою очередь, тоже способствует повышению эффективности. Производители могут относительно легко увеличить или уменьшить объемы арендованной земли и приспособиться к изменившимся условиям хозяйствования.

Схема 1. Землепользование 2013

Источник: форма 6- зем, Государственная статистика

Однако запрет на продажу земли сохраняет фрагментацию собственности, которую получила Украина после приватизации. Как результат, транзакции на рынке земли достаточно затратные. Из 6,8 млн частных земельных участков, арендные договора ежегодно заключаются или продляются для 4,7 млн из них (Государственное агентство земельных ресурсов), что составляет около 90% всей земли, находящейся в аренде. Согласно Государственной статистике, около 75% земли обрабатывается хозяйствами, которые используют более чем 1000 га. Это означает, что каждое относительно большое хозяйство должно заключать минимум 200 договоров аренды земли и продлевать их на регулярной основе. Если предположить, что все участники в государственном и частном секторах тратят совместно один рабочий день на заключение и регистрацию одного договора аренды, и соотнести это время со средней заработной платой, то Украина тратит более $90 млн на транзакции на рынке аренды ежегодно. Расходы на такие транзакции несет как частный сектор, который должен содержать персонал для администрирования сотен, тысяч договоров аренды, так и государственным сектором, который поддерживает армию специалистов занимающихся регистрацией. Эти расходы могут быть существенно уменьшены, если средний размер земельных участков увеличится до размера поля (10 до 50 гектаров).

Другой проблемой, связанной с фрагментацией землевладений и относительно высокой стоимости транзакций на рынке земли, является то, что у индивидуального землевладельца мало возможностей диктовать свои условия на переговорах по цене аренды. Как следствие, цена аренды (по данным Государственного агентства земельных ресурсов около $75 за га в 2013-ом) находится значительно ниже предельного вклада земли в стоимость продукции. Оценки, основанные на данных Государственной статистики, показывают, что арендная плата эквивалентна 13% от стоимости произведенной продукции, в то время как предельный вклад земли составляет около 50% (250-300 дол за га). Такое искажение рынка факторов производства известно в литературе как эффект торгов (effective bargaining). В украинском случае разница между стоимостью и ценой переходит к сельскохозяйственным производителям и субсидирует относительно неэффективные технологии производства. Однако низкая цена аренды также может интерпретироваться как преимущество моратория. Относительно низкая цена может стимулировать спрос на землю со стороны сельскохозяйственных производителей.

Не стоит забывать, арендная плата — это важный вклад в благосостояние сельских жителей. В настоящее время большая часть частных земель сельхоз назначения принадлежат местным жителям (схема 2), среди которых значительная доля пенсионеров (около 53% договоров аренды заключаются с пенсионерами). Арендная плата за средний земельный участок составила в 2013 г. $300, что в среднем приближается к размеру двухмесячной пенсии в сельской местности. Поэтому усиление возможностей землевладельцев диктовать свои условия на переговорах и повышение арендной платы будет способствовать развитию сельских территорий и сокращению бедности (при условии, что ограничение на владение землей исключительно местными жителями будет сохранено).

Схема 2. Распределение земли по форме собственности

Источник: форма 6- зем, Государственная статистика

Другим следствием моратория является риск инвестициям. Арендаторы и землевладельцы сталкиваются с неопределенностью правил игры после отмены моратория и с незнанием, будут ли они иметь доступ к тем же земельным участкам в будущем. Из-за этой неопределенности землевладельцы не решаются заключать долговременные договора (в среднем договора аренды заключаются на 5 лет). Эта же неопределенность подрывает заинтересованность производителей инвестировать в качество земель и более продуктивные технологии (многолетние культуры, системы ирригации, хранилища и т.д.). Как следствие, наблюдаем низкий уровень производства сельхоз продукции с высокой добавленной стоимостью и доминирование однолетних зерновых культур.

Наконец, без возможности продать землю, многие земельные участки не имеют четко определенных границ или установленных прав собственности, поскольку их владельцы умерли или не хотят заниматься оформлением правового статуса своих земель. Такая ситуация способствует теневому землепользованию и недоиспользованию земельных ресурсов. Более того, без возможности продать землю, она не может использоваться в качестве залога, что ограничивает мелким производителям доступ к капиталу.

Подводя итоги, нынешний запрет может быть выгоден крупным производителям и относительно неэффективным хозяйствам. Однако преимущества компенсируются высокими операционными расходами на арендные транзакции и неопределенностью правил в будущем. Бенефициантами моратория являются посредники в государственном и частном секторах, которые поддерживают оформление арендных соглашений. Кроме того, мораторий отвлекает внимание от ряда более важных вопросов, связанных с теневым рынком земли и коррупцией (как показано в схеме 2, большая доля земли принадлежит государству. Насколько эффективно и прозрачно используются эти ресурсы?). Среди проигравших от моратория сторон находятся небольшие сельскохозяйственные производители и землевладельцы.

Станет ли отмена моратория и создание рынка земли безусловным благом? Во многом успешность такого шага будет зависеть от конкретных условий функционирования рынка земли и пути его создания. Например, многие эксперты помнят попытку отмены моратория и создания слишком зарегулированного рынка в 2012 году. Закон был настолько плох, что землевладельцы, арендаторы и политики пришли к консенсусу, что лучше сохранить статус-кво.

Среди важных условий определяющих эффективность рынка земли стоит выделить следующие:

• кто имеет право покупать (только физлица или юрлица, можно ли допускать иностранцев),
• будет ли продажа разрешена только для местных жителей (жителей района или области),
• будут ли соседи или арендаторы или местные власти обладать приоритетным правом на покупку,
• будут ли внедрены ограничения и какие на максимальный размер земельного банка.

Поскольку эти рыночные условия имеют важные последствия для развития сельского хозяйства, распределения благосостояния и развития сельской местности, эти условия должны быть детально проработаны, а по мере развития рынка многие из них отменены. Постепенное внедрение земельного рынка с обязательным тестированием условий и соответствующий информационной кампаний для собственников и землепользователей может привести к эффективному использованию земельных ресурсов и росту благосостояния.

И наконец, последствия снятия моратория будут иметь незначительное влияние на повышение производительности сельскохозяйственного сектора в краткосрочной перспективе, поскольку рынок аренды уже обеспечил относительно эффективное распределение земли между производителями. Однако в долгосрочной перспективе, из-за роста арендных цен, только более производительные пользователи останутся в данном секторе. Косвенные последствия, которые будут влиять на эффективность, будут проявляться через кредитные и другие рынки факторов производства. Такое отсутствие краткосрочного эффекта объясняет причину, почему задача снятия моратория не столь важна в повестке дня политиков. Несмотря на это, земельный рынок должен быть внедрен сейчас. Если же нет, Украина потеряет возможности для инвестирования и роста производительности сельского хозяйства, а также будет происходить дальнейшая деградация сельских территорий.

Есть много задач, связанных с управлением земельными ресурсами, которые могут принести улучшения в краткосрочной перспективе. Среди них: прозрачное использование земель государственной и коммунальной собственности, упрощение процедур регистрации земли и уменьшение затрат на оформление земельных транзакций. Такие задачи не должны уходить в тень вопроса снятия моратория и должны активно обсуждаться в СМИ и среди экспертов с целью их скорейшего решения.

Как Украина потеряла возможность формировать экономическую политику

Антон Шевченко (Украина) 

Краткое изложение (сделано редколлегией «VoxUkraine») 

Недавно парламент принял закон о налогообложении в нескольких отраслях экономики.Закон привлёк много внимания из-за его противоречивости: премьер-министр пригрозил уйти в отставку, и СМИ предположили, что в правительстве назревает конфликт.Общественность воспринимает закон как успех премьер-министра и, в общем, всего правительства в его борьбе с олигархами. 

Эта статья утверждает, что закон является опрометчивым и контрпродуктивным. Согласно этому закону налогами облагаются те самые отрасли производства, которые были «локомотивом» экономического роста в Украине в последние годы, и, таким  образом, он наносит ущерб способности страны противостоять надвигающемуся экономическому кризису. Кроме того, благодаря закону проблема отсутствия  последовательных действий государственной политики Украины становится очевидной,  тем самым снижая возможность правительства оказывать влияние на экономику и инвесторов. В конечном итоге, этот закон облагает налогами производство, а не олигархов: рабочие места будут уничтожены, прекратятся инвестиции в развитие инфраструктуры, значительно уменьшатся налоговые поступления, в то время 

как олигархи будут отходить от развития процветающего производства в пользу еще большей деятельности в сфере перераспределения бюджета. 

Этот закон является примером близорукого и несистемного подхода к реформированию во времена экономического и политического кризиса, и это может принести больше вреда, чем пользы.

Представьте себе страну с прогнозируемым падением ВВП от 6 до 10%. Экономисты играют в словесный пинг-понг, перебрасываясь аргументами (здесь и здесь) о том, нужен ли экономике стимул со стороны государства – в виде роста госзатрат, снижения процентных ставок или кредитования госбанками. . Как вдруг появляется арбитр и забирает мяч: правительство подает законопроект, предлагая увеличить налоги для пяти отраслей, которые были движущей силой экономического роста в течение последних несколькихлет. Да, это Украина.

В конце июля Кабинет Министров Украины подал в парламент законопроект с целью увеличения краткосрочных налоговых поступлений, поскольку экономический спад и неспособность снизить государственные расходы увеличивают дефицит бюджета Украины. В проекте правительство предложило увеличить ренту на добычу природного газа до 70% (с 28%), продлить действие непрямой 20% пошлины на экспорт зерновых еще на один год (так называемая нулевая ставка НДС при экспортных операциях), а также отменить специальный режим налогообложения для сельского хозяйства (в среднем экономит 5-7% от выручки) в дальнейшем. Строительной отрасли предстояло потерять возможность отсрочки уплаты налога на прибыль до завершения строительства, гостиничный бизнес должен был забыть об освобождении от уплаты налога на прибыль, ранее действующего до 2020 года (был введен перед ЕВРО-2012). Зеленая электроэнергетика также теряла свое десятилетнее освобождение от налога на прибыль, которое ей было предоставлено всего четыре года назад. Все предложенные изменения налоговой политики должны были вступить в очень короткий срок: либо с 1 октября 2014 года, либо с 1 января 2015 года.

Что общего у этих пяти отраслей? Добыча природного газа, сельское хозяйство, строительство, гостиничный бизнес и зеленая электроэнергетика принесли существенную долю из всех инвестиций, вложенных бизнесом в Украине в течение последних пяти лет. Нет сомнений, что те, кто вкладывал, принимали во внимание налогообложение, и естественно, что налоговые льготы или уровень экспортных пошлин были важными элементами в принятии инвестиционных решений.

За изначально отклоненное предложение депутаты проголосовали неделей позже: премьер-министр пригрозил парламенту отставкой в случае если депутаты не примут законопроект. В финальном варианте рост ренты на добычу газа был не столь значительным и временным, а фермеры удержали свои субсидии (в то время как экспортная пошлина была продлена); все же другие налоговые изменения были приняты в предложенном виде.

И хоть первоначальный проект закона был быстро удален с сайта парламента, месседж для любого потенциального инвестора в Украину стал ясным: не реагируйте на государственную политику, которая создает специальные экономические условия для инвестиций в определенный сектор. Украинское правительство, на языке теории игр, страдает динамической непоследовательностью, что означает неспособность игрока следовать своим обещаниям в последовательной игре после того, как второй игрок выполнил желаемое первым. Полезные советы включают:

1. Игнорируйте или дисконтируйте любые налоговые льготы и субсидии в Украине. Если правительство утверждает, что определенные отрасли представляют для него приоритет: например, правительство решит (как в 2008 году), что страна нуждается в альтернативных источниках энергии. И, поскольку такие проекты требуют значительных капитальных инвестиций с длинным периодом окупаемости, затем предоставит вам налоговые льготы и специальные «зеленые» тарифы для продажи электроэнергии, то... не пройдет и пяти лет, как во время следующего экономического спада оно же предложит эти налоговые льготы отменить. МВФ пригодится в качестве отличного оправдания.

2. Не тратьте время на расчет окупаемости инвестиций в добычу природного газа в Украине. Несмотря на то, что стране может срочно понадобится замещение импорта газа из России, запомните следующее: налогообложение добычи природного газа является одним из самых нестабильных в Украине. Только в последние два года парламент внес семь изменений в Налоговый кодекс, связанных с природным газом (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7). Так что, либо нужно просто верить в проект, либо же начинать любой потенциальный проект с подписания инвестиционного соглашения с правительством, где ваши правила игры будут гарантированы по английскому праву (как сделали в Shell).

3. Подумайте семь раз, прежде чем инвестировать в волатильный бизнес, такой как растениеводство. В хороший год, когда мировые цены высоки, правительство не забудет ввести экспортные пошлины, чтобы откусить себе часть пирога (см. график ниже). Когда цикл сменится и цены на мировом рынке существенно упадут, украинское правительство совершенно случайно забудет отменить экспортные пошлины, к которым все привыкли. Наоборот, поскольку доходы самого правительства также упадут, правительство задумается о способах дополнительного налогообложения вашей отрасли, несмотря на то, что она вошла в фазу убыточности.

Конечно, можно утверждать, что текущая структура налогов в Украине несправедлива и нуждается в изменениях. Например, 28% рента на добычу газа – вероятно мала, поскольку у индустрии практически нет переменных затрат, а цены продажи наивысшие в Европе. Да и субсидии в сельскохозяйственном секторе нуждаются в реформировании, потому что в своем нынешнем виде они стимулируют фермеров платить за свои затраты наличными, что не хорошо для экономики.

Тем не менее, правительство с долгосрочной стратегией всегда бы следовало нескольким правилам. Во-первых, налогово-бюджетная консолидация должна быть благосклонна к растущим секторам (ОЭСР). Во-вторых, изменения налогов, затрагивающее только отдельно взятую отрасль, должно применятся только к новым инвестициям, но не иметь ретроспективного эффекта. В-третьих, если некоторые налоговые льготы предоставлялись отраслям с целью стимулирования инвестиций, они не должны быть отменены на полпути независимо от того, считает ли новоназначенное правительство их справедливыми или нет.

Лучшие альтернативы. Исследование команды ОЭСР о том, какие налоги стоит повышать во время кризиса дефицита бюджета, показывает, что увеличение потребительских налогов и налога на собственность наносят наименьший вред экономическому росту. Действительно, это может быть хорошим решением и для Украины: временное увеличение НДС повлияет на потребителей пропорционально их уровню потребления. И налог на имущество является давно обсуждаемым вопросом для Украины: почему люди не платят налог на недвижимость и почему владение автомобилем не имеет никакой стоимости в Украине? И последнее, но не менее важное: у государства есть активы, которые не генерируют прибыли (как минимум в бюджет), не обладают стратегической ценностью и все еще могут найти своего покупателя. Эти альтернативы кажутся намного менее пагубными, чем произвольное изменение налогообложения индустрий.