Проект Закону про зміни до Бюджетного кодексу не має стосунку до децентралізації, проте у ньому є позитивні моменти.

Ілона Сологуб (Київська школа економіки , Україна)

8 серпня уряд зареєстрував у Верховній Раді Проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу (щодо децентралізації). Законопроект уже отримав як позитивні, так і негативні відгуки. Оскільки законопроект має стати невід'ємною частиною пакету реформ з децентралізації, проаналізуємо його з цієї точки зору. Головні висновки:

1.    Запропоновані зміни до Бюджетного кодексу не відповідають логіці реформи та прийнятій урядом Концепції децентралізації.

2.  Здається, що основною мотивацією запропонованих змін до Бюджетного кодексу є покращення іміджу центральної влади шляхом передачі таких проблемних питань як культурні та екологічні проекти, проекти у сфері ЖКХ, будівництво соціального житла тощо на місцевий рівень та збереження найбільш «електорально цінних» сфер, таких як освіта, охорона здоров’я та соціальний захист під контролем центральної влади.

3.  Законопроект містить деякі позитивні пропозиції, наприклад, нову система обчислення бюджетних субсидій і дещо полегшену процедуру отримання зовнішніх позик органами місцевого самоврядування.

Детальніший аналіз наведено нижче.

Перерозподіл видатків між центральними та місцевими органами влади.

Згідно з досвідом інших країн, де було впроваджено децентралізаційну реформу, українська Концепція децентралізації передбачає 3 рівні місцевого самоврядування – громада (C), район (R), область (O), з передачею основних повноважень та відповідних бюджетних витрат на найнижчий рівень (громад). У таблиці нижче порівнюється розподіл суспільних функцій (і відповідних бюджетніх витрат) між різними рівнями влади у теперішній системі, децентралізованій системі, запропонованій у Концепції децентралізації, та системі, запропонованій законопроектом про внесення змін до Бюджетного кодексу.

Перший яскравий приклад невідповідності між згаданим законопроектом та Концепцією децентралізації - це те, що перший фактично передбачає два, а не три, рівні місцевих бюджетів: (1) область (АРК, міста Київ та Севастополь) і (2) район/місто обласного значення /«об’єднана територіальна громада». Вочевидь, автори законопроекту сподіваються, що «об’єднані територіальні громади» (на основі закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад», прийнятого в першому читанні в липні 2014р.) буде швидко створено під впливом великого «пряника» у вигляді високої дохідної бази об’єднаних громад та великого «батога» у вигляді позбавлення сіл та міст районного значення теперішніх джерел доходів.

Навряд чи такі сподівання виправдані - навіть якщо припустити, що згаданий закон буде прийнято, чиновники місцевих рад будуть неохоче «добровільно об’єднувати» свої громади, щоб не втратити свої робочі місця. Більше того, «об’єднані територіальні громади» будуть у плані доходів та повноважень прирівнюватися до районів, отже керівники громад навряд чи захочуть підпорядковуватись керівникам районів, що може спричинити тривалі політичні конфлікти на місцевому рівні. Поки ці конфлікти будуть вирішуватися, села та містечка залишаться недофінансованими.

Таблиця 1. Порівняння витрат між бюджетами різних рівнів: С – рівень громади (села, міста районного значення); R – рівень району або міста обласного значення; О – рівень області; S – рівень держави; U – рівень «об’єднаної громади»/району/міста (як запропоновано в Законопроекті)
Громадська функція (витрати)		Теперішня система (Бюджетний кодекс)			Запропонована система (Законопроект щодо змін до Бюджетного кодексу)		Децентралізована система (Концепція децентралізації)
Освіта
Дитячі садки		C R			U		C
Початкові школи		C R			U		C
Школи		U R			U S O		C
Позашкільні заклади		C U R O			U O		C
Школи-інтернати та дитбудинки		R O			U O		R
Профтехосвіта		U R O			S O		O
Університети		U R O			S O		Не визначено*
Післядипломна освіта		U O			S O		Не визначено*
Охорона здоров’я
Первісний рівень			U R		U S			C
Швидка допомога			O		O			C
Спеціалізовані медичні заклади			U O		S O			R O
Санаторні заклади/ реабілітаційні центри			U O		O			Не визначено*
Санітарний контроль			U O		O S			Не визначено*
Соціальна допомога
Пільги для відповідних соціальних груп			C U R O		U O S			C***
Прийомні сім’ї			R		U			Не визначено**
Соціальні служби для сімей та молоді			R O		U O			Не визначено**
Інше
Культурні та спортивні заклади			C U R O		U O S			C***
Інфраструктура та ЖКХ			C U R O		U O S			C*** O
Екологічні програми			U R O		U O S			O***
Місцеві органи влади			C U R O		U O S			C***
Пожежні служби			C R		U			U
Громадська безпека в надзвичайних ситуаціях			C R O		U			C
Поліція			S		U S			C ***
*як правило, рівень держави або області **як правило, місцевий рівень (громади) ***як правило, і державний рівень

Отже, Законопроект пропонує делегування деяких обов’язків від держави на місцевий рівень, в той же час централізуючи інші сфери. А саме:

        санаторії, школи, культурні установи (театри, музеї і т.д.), а також заповідники передаються з державної до комунальної чи обласної власності;

        більшість державних екологічних програм (розвиток лісів, програми закриття шахт, в тому числі хімічних та ін.) передаються з державного на обласний рівень;

        більшість інфраструктурних програм (впровадження енергозберігаючих технологій, розвиток ЖКХ, реконструкція та побудова водогонів та систем водоочистки, реконструкція та будівництво житлового фонду, вуличного освітлення тощо) передаються з державного рівня на рівень району/міста/«об’єднаної громади»

Однак, залишається незрозумілим, чи органи місцевого самоврядування отримають достатньо джерел фінансування для впровадження цих програм, і чи їм буде дозволено самостійно приймати рішення щодо розподілу цих коштів.

В той же час, уряд централізує фінансування освіти (крім дошкільної та позашкільної) та охорону здоров’я. Хоча медичні та освітні заклади будуть знаходитись у власності місцевих громад, уряд буде повністю фінансувати їхню діяльність через дотації. Це суперечить логіці децентралізації, оскільки мешканці місцевих громади краще знають, чи фінансувати, наприклад, сільську школу чи амбулаторію, чи закрити їх і натомість відбудувати дорогу і встановити автобусне сполучення з найближчим містом – саме тому вони повинні мати змогу приймати такі рішення.

Позитивне положення законопроекту – це передача відповідальності за надання соціальної допомоги (ветеранам, чорнобильцям, колишнім шахтарям та багатьом іншим – повний список займає цілу сторінку) від районного рівня до державного. Вказані пільги впроваджені різними законами і фінансуються з центрального бюджету (районі адміністрації лише перераховують пільгові виплати безпосереднім одержувачам). Тому розумно передати адміністрування таких виплат від районних адміністрацій до місцевих відділень Міністерства соціальної політики.

Перерозподіл доходів

Разом із повноваженнями, уряд пропонує перерозподілити також і деякі податки. Задекларована мета такого перерозподілу - це надання більших доходів місцевим бюджетам. Проте, здається, що цієї мети неможливо досягнути в рамках даного законопроекту. В законопроекті пропонується перерозподілити такі податки:

1. Податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). Головним джерелом доходів місцевих бюджетів є податок на доходи фізичних осіб. Зараз цей податок повністю зараховується до місцевих бюджетів (за винятком Києва). Законопроект пропонує перерозподілити 25% надходжень від цього податку до Державного бюджету (в Києві – 80%)

Таблиця 2. Пропонований перерозподіл доходів від ПДФО
Джерело податку: доходи населення	Теперішній перерозподіл	Запропонований перерозподіл
Села та міста районного значення	25% - бюджет сіл та міст районного значення	0% - бюджет сіл та міст районного значення
	50% - районний бюджет	60% - бюджет району / об’єднаної територіальної громади
	25% - обласний бюджет	15% - обласний бюджет
	0% - Державний бюджет	25% - Державний бюджет
Міста обласного значення	75% - бюджет міста	60% - бюджет міста
	25% - бюджет області	15% - бюджет області
	0% - Державний бюджет	25% - Державний бюджет
м.Київ	50% - бюджет Києва	20% - бюджет Києва
	50% - Державний бюджет	80% - Державний бюджет
м.Севастополь	100% - бюджет Севастополя	100% - бюджет Севастополя
	0% - Державний бюджет	0% - Державний бюджет
Джерело: Бюджетний кодекс, Законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу

2. Податок на прибуток підприємств. Зараз дохід від податку на прибуток підприємств (за винятком податку на прибуток комунальних підприємств) надходить до Державного бюджету. В законопроекті пропонується залишити 10% доходу від податку на прибуток підприємств на обласному рівні (включаючи Київ та Севастополь).

3. Акцизний збір, включаючи акциз на виробництво та торгівлю алкоголем, переміщається з бюджетів районів та міст до обласних бюджетів та бюджетів Києва й Севастополя.

4. Запропонований перерозподіл надходжень від екологічного податку (за винятком податку на створення та зберігання радіоактивних речовин) показаний в наступній таблиці:

Таблиця 3. Запропонований перерозподіл доходів від екологічного податку
Бюджет	Теперішній розподіл	Запропонований розподіл
Державний	65%	20%
Села/ селища/ міст районного та обласного значення	25%	25%
Обласний	10%	55%
м.Київ, м.Севастополь	35%	80%
Джерело: Бюджетний кодекс, законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу

5. Наразі плата за видобуток корисних копалин загальнодержавного значення (за винятком нафти та газу) поділена 50/50 між Державним та місцевими бюджетами. У вказаному законопроекті пропонується залишити 100% цієї плати на державному рівні.

6. Запропоновано залишити плату за адміністративні послуги, що зараз зараховується до Державного бюджету, на районному рівні (окрім оплати за реєстраційні послуги, що будуть розподілені 50/50, як зараз) .

7. У законопроекті запропоновано скасувати збір на розвиток садівництва, виноградарства та хмелярства (зараз зараховується до Державного бюджету) і ввести натомість 2% податок на роздрібну торгівлю алкоголем, тютюном та нафтопродуктами, доходи від якого зараховувати до місцевих бюджетів. Імовірно, підприємці будуть не дуже задоволені новим податком.

Зробимо приблизний розрахунок здобутків і втрат місцевих бюджетів у разі прийняття законопроекту (у нижченаведеній таблиці використано дані 2012 року)

Таблиця 4: Потенційні здобутки/втрати місцевих бюджетів у результаті запропонованого перерозподілу податкових надходжень
Податок	Податкові надходження, млрд. грн	Теперішній розподіл, Державний/ місцеві бюджети, %	Запропонований розподіл, Державний/ місцеві бюджети, %	Потенційні здобутки/втрати місцевих бюджетів, млрд. грн
ПДФО (крім м.Києва)	47	0/100	25/75	-11.8
ПДФО, м.Київ	14	50/50	80/20	-4.2
Податок на прибуток підприємств	44	100/0	90/10	+4.4
Екологічний податок*	1.3	35/65	80/20	+0.6
Плата за видобуток корисних копалин	1.5	50/50	100/0	-0.75
Плата за адміністративні послуги	2.2	100/0	0/100	2.2
2% податок з продажів	2.5	-	0/100	2.5
Всього	112.5	-	-	-6.0
Джерело: Держказначейство, Державна статистична служба, власні розрахунки *Уряд прогнозує, що надходження від даного податку зростуть втричі в 2015році, що (1) нереально і (2) все одно не покриває втрат від перерозподілу інших податків.

Таким чином, запропонований перерозподіл податків, за інших рівних умов, скоріше за все, призведе до зменшення доходів місцевих бюджетів.

Головний позитив запропонованого законопроекту – це нова методологія обрахунку трансфертів з державного на місцевий рівень. Згідно з теперішнім законодавством, державні трансферти покривають розриви між визначеним (очікуваними) доходами та видатками місцевих бюджетів. Тому місцеві бюджети можуть бути затверджені лише після затвердження Державного бюджету, оскільки до цього органи місцевого самоврядування не знають обсяг трансфертів, субсидій та субвенцій, що їм будуть надані.

Запропонований законопроект замінює трансферти дотаціями, які залежатимуть лише від очікуваних доходів місцевих бюджетів, а саме – надходжень від ПДФО та податку на прибуток. Рівень цих надходжень на особу порівнюється із середнім показником по Україні, і таким чином обраховується індекс податкоспроможності. Якщо індекс менше 0.9, регіон отримує дотацію – 80% від суми, необхідної для досягнення індексом величини 0.9. Регіон, де індекс перевищує 1.1, передає 50% «надлишкових» надходжень до Державного бюджету. За такою схемою, місцеві бюджети можуть бути затверджені навіть без затвердженого Державного бюджету (а його вчасне затвердження є в Україні радше винятком, аніж правилом), оскільки приблизний обсяг дотацій буде відомий заздалегідь.

Інші питання

Окрім перерозподілу деяких доходів та витрат (що насправді не є децентралізацією) запропонований законопроект пропонує й інші норми, коротко описані нижче.

1.   Бюджетним установам дозволяється розміщувати власні доходи та кошти «бюджету розвитку» у банках, а не тільки на казначейських рахунках (список таких банків, вибраних за розміром та часткою держвласності, формується Кабміном, сьогодні у список потрапило б 13 банків). Проте, якщо бюджетна установа розміщує кошти у банку, вона втрачає статус бюджетної установи та стає економічним агентом. Як така зміна статусу відбуватиметься на практиці, та як відбуватиметься зворотня зміна статусу, незрозуміло. Тому ця «лібералізаційні» норма розроблена таким чином, щоб максимально ускладнити її використання.

2.    У законопроекті розроблено механізм фінансування інвестиційних проектів, розроблених місцевою владою, з Державного фонду регіонального розвитку. Фонд було створено у 2012 році, й до нього повинно надходити не менше 1% доходів Загального фонду Державного бюджету, але насправді його надходження у 5 разів менші. Законопроект пропонує передати право обирати інвестиційні проекти від Мінекономіки до Міністерства регіонального розвитку, а також змінити критерії перерозподілу коштів: 80% на основі кількості населення в регіоні і 20% на основі регіонального ВВП (наразі пропорція 70/30). Теоретично, такий фонд є гарною ідеєю, але він пропонує потенційно великі можливості для зловживань, які в українських реаліях, найімовірніше, буде використано.

3.    Позитивним нововведенням законопроекту є обмеження надання державних гарантій: вони будуть надаватися економічним агентам лише для впровадження інвестиційних проектів, і щорічний обсяг державних гарантій не буде перевищувати 5% доходів Загального фонду Держбюджету. Проте, є ложка дьогтю і в цій бочці меду. Чинний Бюджетний кодекс встановлює верхню межу державного і гарантованого боргу у розмірі 60% ВВП. У законопроекті пропонують на враховувати гарантований борг у цьому обмеженні. В той час як наразі це не є проблемою, оскільки український державний борг значно нижчий від встановленої межі, це може спричинити проблеми у довгостроковій перспективі, оскільки гарантований борг також є державним зобов’язанням.

4.    Процедура отримання позик органами місцевого самоврядування дещо пом’якшена (як запропоновано у Концепції децентралізації ) – відповідно до Законопроекту, місцева влада може отримати кредит, якщо Міністерство фінансів не висловить заперечень протягом місяця після отримання інформації від місцевих органів влади про наміри отримати позику.

Висновки

Якщо уряд хоче впровадити децентралізаційну реформу, зміни до Бюджетного кодексу повинні розроблятися одночасно з :

- податковою реформою (для обчислення потенційних змін податкових надходжень);

- змінами до Закону про місцеве самоврядування (перерозподіл повноважень та відповідальності між різними рівнями місцевої влади, зміна ролі держадміністрацій);

- і, певне, адміністративно-територіальною реформою (на нашу думку, дуже мала частка громад буде прагнути «добровільного об’єднання» , тому цей процес повинен бути керованим згори).

Проте, деякі норми даного законопроекту, такі як новий підхід до обрахунку трансфертів, чи полегшення процедури отримання кредитів місцевими органами влади, мають бути прийняті негайно.

P.S. Родзинка. Урядова Концепція децентралізації передбачає, що місцеві бюджети отримуватимуть частину податку на прибуток від новостворених підприємств протягом 5 років. Проте, ця норма не фігурує у запропонованих змінах до Бюджетного кодексу.

Как Украина потеряла возможность формировать экономическую политику

Антон Шевченко (Украина) 

Краткое изложение (сделано редколлегией «VoxUkraine») 

Недавно парламент принял закон о налогообложении в нескольких отраслях экономики.Закон привлёк много внимания из-за его противоречивости: премьер-министр пригрозил уйти в отставку, и СМИ предположили, что в правительстве назревает конфликт.Общественность воспринимает закон как успех премьер-министра и, в общем, всего правительства в его борьбе с олигархами. 

Эта статья утверждает, что закон является опрометчивым и контрпродуктивным. Согласно этому закону налогами облагаются те самые отрасли производства, которые были «локомотивом» экономического роста в Украине в последние годы, и, таким  образом, он наносит ущерб способности страны противостоять надвигающемуся экономическому кризису. Кроме того, благодаря закону проблема отсутствия  последовательных действий государственной политики Украины становится очевидной,  тем самым снижая возможность правительства оказывать влияние на экономику и инвесторов. В конечном итоге, этот закон облагает налогами производство, а не олигархов: рабочие места будут уничтожены, прекратятся инвестиции в развитие инфраструктуры, значительно уменьшатся налоговые поступления, в то время 

как олигархи будут отходить от развития процветающего производства в пользу еще большей деятельности в сфере перераспределения бюджета. 

Этот закон является примером близорукого и несистемного подхода к реформированию во времена экономического и политического кризиса, и это может принести больше вреда, чем пользы.

Представьте себе страну с прогнозируемым падением ВВП от 6 до 10%. Экономисты играют в словесный пинг-понг, перебрасываясь аргументами (здесь и здесь) о том, нужен ли экономике стимул со стороны государства – в виде роста госзатрат, снижения процентных ставок или кредитования госбанками. . Как вдруг появляется арбитр и забирает мяч: правительство подает законопроект, предлагая увеличить налоги для пяти отраслей, которые были движущей силой экономического роста в течение последних несколькихлет. Да, это Украина.

В конце июля Кабинет Министров Украины подал в парламент законопроект с целью увеличения краткосрочных налоговых поступлений, поскольку экономический спад и неспособность снизить государственные расходы увеличивают дефицит бюджета Украины. В проекте правительство предложило увеличить ренту на добычу природного газа до 70% (с 28%), продлить действие непрямой 20% пошлины на экспорт зерновых еще на один год (так называемая нулевая ставка НДС при экспортных операциях), а также отменить специальный режим налогообложения для сельского хозяйства (в среднем экономит 5-7% от выручки) в дальнейшем. Строительной отрасли предстояло потерять возможность отсрочки уплаты налога на прибыль до завершения строительства, гостиничный бизнес должен был забыть об освобождении от уплаты налога на прибыль, ранее действующего до 2020 года (был введен перед ЕВРО-2012). Зеленая электроэнергетика также теряла свое десятилетнее освобождение от налога на прибыль, которое ей было предоставлено всего четыре года назад. Все предложенные изменения налоговой политики должны были вступить в очень короткий срок: либо с 1 октября 2014 года, либо с 1 января 2015 года.

Что общего у этих пяти отраслей? Добыча природного газа, сельское хозяйство, строительство, гостиничный бизнес и зеленая электроэнергетика принесли существенную долю из всех инвестиций, вложенных бизнесом в Украине в течение последних пяти лет. Нет сомнений, что те, кто вкладывал, принимали во внимание налогообложение, и естественно, что налоговые льготы или уровень экспортных пошлин были важными элементами в принятии инвестиционных решений.

За изначально отклоненное предложение депутаты проголосовали неделей позже: премьер-министр пригрозил парламенту отставкой в случае если депутаты не примут законопроект. В финальном варианте рост ренты на добычу газа был не столь значительным и временным, а фермеры удержали свои субсидии (в то время как экспортная пошлина была продлена); все же другие налоговые изменения были приняты в предложенном виде.

И хоть первоначальный проект закона был быстро удален с сайта парламента, месседж для любого потенциального инвестора в Украину стал ясным: не реагируйте на государственную политику, которая создает специальные экономические условия для инвестиций в определенный сектор. Украинское правительство, на языке теории игр, страдает динамической непоследовательностью, что означает неспособность игрока следовать своим обещаниям в последовательной игре после того, как второй игрок выполнил желаемое первым. Полезные советы включают:

1. Игнорируйте или дисконтируйте любые налоговые льготы и субсидии в Украине. Если правительство утверждает, что определенные отрасли представляют для него приоритет: например, правительство решит (как в 2008 году), что страна нуждается в альтернативных источниках энергии. И, поскольку такие проекты требуют значительных капитальных инвестиций с длинным периодом окупаемости, затем предоставит вам налоговые льготы и специальные «зеленые» тарифы для продажи электроэнергии, то... не пройдет и пяти лет, как во время следующего экономического спада оно же предложит эти налоговые льготы отменить. МВФ пригодится в качестве отличного оправдания.

2. Не тратьте время на расчет окупаемости инвестиций в добычу природного газа в Украине. Несмотря на то, что стране может срочно понадобится замещение импорта газа из России, запомните следующее: налогообложение добычи природного газа является одним из самых нестабильных в Украине. Только в последние два года парламент внес семь изменений в Налоговый кодекс, связанных с природным газом (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7). Так что, либо нужно просто верить в проект, либо же начинать любой потенциальный проект с подписания инвестиционного соглашения с правительством, где ваши правила игры будут гарантированы по английскому праву (как сделали в Shell).

3. Подумайте семь раз, прежде чем инвестировать в волатильный бизнес, такой как растениеводство. В хороший год, когда мировые цены высоки, правительство не забудет ввести экспортные пошлины, чтобы откусить себе часть пирога (см. график ниже). Когда цикл сменится и цены на мировом рынке существенно упадут, украинское правительство совершенно случайно забудет отменить экспортные пошлины, к которым все привыкли. Наоборот, поскольку доходы самого правительства также упадут, правительство задумается о способах дополнительного налогообложения вашей отрасли, несмотря на то, что она вошла в фазу убыточности.

Конечно, можно утверждать, что текущая структура налогов в Украине несправедлива и нуждается в изменениях. Например, 28% рента на добычу газа – вероятно мала, поскольку у индустрии практически нет переменных затрат, а цены продажи наивысшие в Европе. Да и субсидии в сельскохозяйственном секторе нуждаются в реформировании, потому что в своем нынешнем виде они стимулируют фермеров платить за свои затраты наличными, что не хорошо для экономики.

Тем не менее, правительство с долгосрочной стратегией всегда бы следовало нескольким правилам. Во-первых, налогово-бюджетная консолидация должна быть благосклонна к растущим секторам (ОЭСР). Во-вторых, изменения налогов, затрагивающее только отдельно взятую отрасль, должно применятся только к новым инвестициям, но не иметь ретроспективного эффекта. В-третьих, если некоторые налоговые льготы предоставлялись отраслям с целью стимулирования инвестиций, они не должны быть отменены на полпути независимо от того, считает ли новоназначенное правительство их справедливыми или нет.

Лучшие альтернативы. Исследование команды ОЭСР о том, какие налоги стоит повышать во время кризиса дефицита бюджета, показывает, что увеличение потребительских налогов и налога на собственность наносят наименьший вред экономическому росту. Действительно, это может быть хорошим решением и для Украины: временное увеличение НДС повлияет на потребителей пропорционально их уровню потребления. И налог на имущество является давно обсуждаемым вопросом для Украины: почему люди не платят налог на недвижимость и почему владение автомобилем не имеет никакой стоимости в Украине? И последнее, но не менее важное: у государства есть активы, которые не генерируют прибыли (как минимум в бюджет), не обладают стратегической ценностью и все еще могут найти своего покупателя. Эти альтернативы кажутся намного менее пагубными, чем произвольное изменение налогообложения индустрий.