Коментар до проекту закону «Про очищення влади» та пропозиції щодо його вдосконалення до другого читання

Максим Черкасенко (Україна)

Загальне враження від проекту закону:

На жаль проект закону не справляє враження цілісного системного законодавчого акту, який містить в собі ефективний механізм очищення влади, побудований з врахуванням європейського та світового досвіду та рекомендацій Ради Європи з цього питання. Тому у випадку його прийняття без суттєвого доопрацювання навряд чи цілі люстрації (зокрема очищення влади від корупціонерів) будуть досягнуті. Натомість є висока вірогідність, що застосування цього закону в такому вигляді може спричинити низку негативних наслідків, таких як упередженість і вибіркове застосування з метою звільнення небажаних для керівництва державних органів осіб, порушення деяких конституційних прав громадян та інші. А це загалом може призвести до дискредитації ідеї люстрації як такої, не дивлячись на те, що зараз в суспільстві запит на проведення люстрації дуже високий.

Загальні пропозиції:

1. Забезпечити дотримання рекомендацій, щодо люстрації, які містяться в Резолюції ПАРЄ № 1481 (2006) «Про необхідність міжнародного засудження злочинів тоталітарних комуністичних режимів» та Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) «Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадку колишніх комуністичних тоталітарних режимів»
2. Врахувати судову практику Європейського суду з прав людини, за наслідками розгляду низки справ щодо люстрації в Польщі, Словаччині, Латвії та інших країнах, та сформульовані ним певні стандарти, що базуються на дотриманні Європейської Конвенції про захист прав людини (зокрема щодо права на справедливий суд та права на приватне життя).

Суб’єкти перевірки

Надмірно широке коло осіб, щодо яких застосовується люстрація. Відповідно до рекомендацій Ради Європи, люстрація може застосовуватися лише до посад, діяльність на яких може становити загрозу демократії та правам людини. Проект закону передбачає люстрацію усіх без винятку посадових та службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, що є явно необґрунтованим.

Більше того, настільки широке суб’єктів люстрації робить її проведення малореалістичним або дуже розтягнутим в часі.

Пропозиції:

• обмежити коло суб’єктів, на яких поширюється дія закону 1,2 та 3 категоріями державних службовців та прирівняних до них посад, включно з посадами старшого та вищого начальницького складу міліції, старший та вищий офіцерський склад ЗСУ
• поширити дію закону на депутатів місцевих рад, сільських, селищних і міських голів;
• поширити дію закону на членів територіальних виборчих комісій (а не лише ЦВК);

Критерії перевірки (люстраційні критерії)

В законі є перелік осіб, які апріорі вважаються такими, що не пройшли перевірку з огляду на те, що займали найвищі в державі посади в період злочинного режиму Януковича (ст.17). Інша категорія осіб (дуже широке коло включно із рядовими працівниками правоохоронних органів) вважатиметься такими, що не пройшли перевірку у разі встановлення їхньої вини.

• у завданні шкоди життю, здоров’ю, майну громадян, порушення їхніх прав внаслідок участі в акціях протесту.
• У співпраці з іноземними спецслужбами
• Сепаратизмі
• Фальсифікації виборів
• Порушення прав людини (встановл. Міжнародними судами: ЄСПЛ)

Крім того:

• керівники комуністичної партії (до рівня району), ВЛКСМ, агенти КДБ.
• Ті, хто не пройшли перевірку відомостей декларації про майно, власні доходи та близьких осіб (занадто широке коло родичів, визначених в ст.5. Пропонується обмежити їх коло родичами лише першої лінії).
• Ті, хто притягались за корупційні правопорушення

Встановлення вини кожної особи, яка піддається люстрації є однією з рекомендацій ПАРЕ, яка ґрунтується на неприпустимості застосування принципу колективної відповідальності, хоча і зрозуміло, що вищі керівники державної влади під час режиму Януковича в тій чи іншій формі сприяли розбудові цього режиму, що супроводжувалось утисками прав громадян, злочинністю та корупцією в державній владі.

Хоча згідно проекту закону судді є суб’єктами перевірки, єдиним реальним критерієм є факт звільнення з посади судді за порушення присяги. Необхідно виписати особливості люстрації суддів з урахуванням вже прийнятого закону «Про відновлення довіри до судової системи».

Зокрема передбачити:

1. Обов’язкову перевірку наявності обставин для люстрації судді, яка здійснюється на етапі призначення судді вперше під час добору кандидатів на посаду судді або перед обранням судді безстроково. Обов’язкова перевірка обставин для люстрації суддів Конституційного суду здійснюється перед їх призначенням.

2. Суддям, що не подали декларацію про відсутність обставин для люстрації або щодо яких встановлено недостовірність такої декларації, забороняється обіймати адміністративні посади в судах.

3. Суддям, що не подали декларацію про відсутність обставин для люстрації або щодо яких встановлено недостовірність такої декларації, забороняється бути суддею Верховного суду України, вищих спеціалізованих судів та апеляційних судів.

Для перегляду суддів, що своїми рішеннями порушували права людини, необхідно зробити перегляд таких дій відповідно до оновленої процедури дисциплінарного провадження для суддів без участі Люстраційного комітету. Це повинна робити Спеціальна комісія, діяльність якої регламентована Законом «Про відновлення довіри до судової системи».

Механізм перевірки

Нажаль законопроект, на нашу думку, не запроваджує ефективного механізму вилучення із влади осіб, що її дискредитували, натомість закладається певне дублюдвання вже передбачених законодавством перевірок, які на практиці продемонстрували свою неефективність.

Пропонується передбачити наступний механізм перевірки:

• кожна особа, що претендує на заняття посади, подає люстраційну декларацію щодо відсутності обставин для люстрації.

Відповідний незалежний орган влади (Люстраційний комітет) перевіряє подану декларацію. У разі встановлення неправдивості декларації, він виносить рішення щодо звільнення особи з посади та заборону їй займати відповідні посади, визначені проектом. Люстраційній перевірці підлягають як особи, що вже займають посади у державних органах влади, так і ті, що претендують на призначення на такі посади.

• необхідні зміни до виборчого законодавства та до Закону «Про центральну виборчу комісію», які б враховували проведення перевірки кандидатів, в т.ч. під час короткострокового виборчого процесу;
• пропонується запровадити механізм подання кандидатами люстраційної декларації, яка може бути перевірена і після обрання на посаду, і в разі встановлення подання неправдивих даних, особа позбавляється посади за рішенням суду

Люстраційний орган (орган перевірки)

Відповідно до керівних принципів Ради Європи щодо проведення люстрації у відповідності до принципу верховенства права, що затверджені Парламентською асамблеєю Ради Європи, люстрація може проводитися виключно незалежним, спеціально утвореним для цього органом влади.

Нажаль законопроект не передбачає створення єдиного незалежного органу з проведення люстрації, залучаючи до цього процесу всі органи влади, а точніше, керівників таких органів влади. Ключовими в цьому процесі визначено Національне агентство з питань державної служби, Центральну виборчу комісію, Вищу раду юстиції, Президента тощо. Проект закону не визначає жодних вимог до кандидатів на посаду члена центральної чи територіальної комісій з люстрації, що створюються Національним агентством України з питань державної служби.

Фактично основна робота з «очищення» покладається на керівників відповідних органів влади.

Пропозиції:

Передбачити створення, порядок формування (включно із критеріями до членів), фінансування, повноваження і порядок діяльності єдиного незалежного люстраційного органу – Люстраційного комітету.

Як приклад можна використати розділ II з проекту закону «Про люстрацію в Україні», підготовленого Харківською правозахисною групою.

Термін дії закону

Відповідно до рекомендацій ПАРЄ тривалість очищення влади (термін дії закону) має бути обмежений в часі. Нажаль законопроект такого терміну не передбачає. Пропонується встановити 10 років.

Право на приватне життя

Проект закону передбачає, що усі розслідування, а також висновки, що зроблені після них, є публічними. Така процедура, на нашу думку, порушує право на приватне життя.

З однієї сторони, немає ніякої необхідності поширювати результати розслідування, якщо особа пройшла перевірку і не підлягає люстрації. У такому випадку, не існує суспільної необхідності в поширенні персональних даних про особу. Тільки, можливо, коли є обґрунтовані сумніви в об’єктивності такої перевірки.

Пропозиції

В разі добровільного визнання обставин для люстрації інформація про особу не підлягає розголошенню.

Додаткові коментарі:

• необхідність окремого вдосконалення антикорупційного законодавства і особливо його застосування. Закон про очищення влади не зможе в повній мірі це зробити і не має такої мети. Проте за допомогою цього закону корупційна діяльність має стати реальним люстраційним критерієм. В запропонованій редакції цей критерій скоріше виглядає як номінальний.
• Додати повноважень ЦВК щодо проведення перевірок під час виборчого процесу.
• Створення Архіву національної пам’яті

Для цього треба розробити відповідну законодавчу базу та передбачити процедуру його утворення. У рамках Архіву необхідно об’єднати галузеві державні архіви СБУ, МВС, судів та інші в частині архівного фонду, створеного до 1 грудня 1991 року, а також матеріалів архівів щодо політичних переслідувань до 20 лютого 2014 року, й включити цей Архів до системи архівних установ України, забезпечити доступ до цих архівних фондів на основі окремого закону. Доцільно об’єднати Архів національної пам’яті та Інститут національної пам’яті (тоді можна зберегти назву Інститут національної пам’яті).